日本、韓國的農(nóng)田基礎設施建設取得了良好成效, 農(nóng)田建設做法、經(jīng)驗值得借鑒 。陳偉忠基于日本《土地改良法》的主要內(nèi)容, 分析了土地改良區(qū)的組織體系、職能和監(jiān)管以及土地改良區(qū)農(nóng)田基礎建設的思路、內(nèi)容、 程序和相關政策措施等, 并探討了日本農(nóng)田基礎建設對中國開展高標準農(nóng)田建設的啟示 。程廣燕等學者梳理了日本農(nóng)地改良事業(yè)的發(fā)展階段和成效, 總結了日本農(nóng)地改良在法律保障、政府管理、計劃評估、技術支撐及實施主體方面的主要做法 。強百發(fā)從新村運動、農(nóng)業(yè)政策等角度梳理了韓國土地改革、耕地建設相關措施。王俊從親環(huán)境農(nóng)業(yè)政策角度探討了韓國保護農(nóng)田地力的方法。目前, 國內(nèi)學者主要從法律、 制度等角度分析日本農(nóng)田建設情況, 針對韓國農(nóng)田建設研究較少, 且相關研究較少考慮規(guī)劃設計、資金投入、建后管護等因素對農(nóng)田建設的影響。文章在對日本、韓國實地考察的基礎上, 梳理日本、韓國農(nóng)田建設做法與典型案例, 從規(guī)劃、監(jiān)管、標準體系、資金、信息化等方面探討推動我國農(nóng)田建設的措施及政策建議。

1 日本農(nóng)田做法與典型案例

日本國土面積狹小, 山地多、平地少, 耕地資源尤為稀缺,地塊零星分散。自1949年頒布 《土地改 良法》以來, 全國相繼開展土地整理合并、荒地開墾、圍海圍湖造田等建設, 配套建設了灌排渠系、 水源工程和農(nóng)用道路設施, 部分稻田還配置了尾水排放處置設施, 組織開展了農(nóng)用地、農(nóng)用設施和灌溉水等權屬改革。

1．1 日本農(nóng)田建設做法

1．1．1 法律規(guī)章保障、 標準體系完善

圍繞農(nóng)田建設頒布實施了一系列相關的法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和技術標準、指南、手冊等, 包括《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)振興地域法》《水利資源開發(fā)促進法》《土地改良法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《農(nóng)產(chǎn)檢查法》《河川法》《土地改良工程規(guī)劃設計規(guī)范》《土地改良工程規(guī)劃設計指南》《土木工程施工管理標準》等, 為農(nóng)田建設有序進行提供了重要制度保障。特別是日本農(nóng)田建設標準非常完善和規(guī)范, 包括規(guī)劃設計標準、計算標準、施工標準、設施管理標準等 4 類, 涵蓋農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)場建設、水質(zhì)水溫、農(nóng)地保護、農(nóng)地防止滑坡、水庫建設、渠首工程、水路工程、管道、水路隧道、農(nóng)道、泵站等方面。在應用過程中, 如果農(nóng)田建設標準與實際情況存在相悖之處, 相關標準的制定者會根據(jù)實際需要, 對標準進行修訂。為保證這些標準得到充分體現(xiàn), 在農(nóng)田建設項目實施過程中, 還會針對不同項目制定相應的操 作手冊或指南, 作為標準的補充和細化, 詳細說明工程施工所采用的方法、建設材料及安全防護設備設施等。

農(nóng)田建設標準的管理機構包括政府主管的標準化機構和民間標準化機構。政府主管的標準化機構主要是農(nóng)林產(chǎn)品標準委員會 (JASC), 由農(nóng)林水產(chǎn)省主導和資助, 負責制定包括農(nóng)田建設標準在內(nèi)的日本農(nóng)業(yè)標準 (JAS); 民間標準化機構主要是承擔 JAS 標準和本行業(yè)內(nèi)需要統(tǒng)一的標準研究起草工作, 包括農(nóng)業(yè)農(nóng) 村工程學會 (JSIDRE)、農(nóng)業(yè)土木事業(yè)協(xié)會 (JAGREE)、農(nóng)業(yè)土木機械化協(xié)會 (JACEM) 等。農(nóng)田建設標準制定的程序是: 提出需求—調(diào)查研究—制定標準草案—調(diào)查審議標準草案—制 (修) 訂、確認及廢除標準, 即國家有關部門或相關利益人(民間團體) 提出需求, 民間團體調(diào)查和收集現(xiàn)行相關標準信息并起草標準草案, 經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣指定專家組成專門委員會對草案進行審議, 審議通過后報主管大臣對標準草案進行審查, 審查通過在政府指定媒體上公布標準的基本信息, 如果在規(guī)定的時間內(nèi)沒有異議即開始實施。

1．1．2 政府投入為主、水利建設優(yōu)先

政府非常重視農(nóng)田建設, 資金投入力度大, 政府補貼覆蓋面廣。其中政府投入農(nóng)田水利建設資金占各類公共事業(yè)資金投入首位, 而且政府補助在農(nóng)田建設總投入中占據(jù)主體地位。比如, 農(nóng)田建設面積較大的工程投入, 中央政府承擔 66．6% , 地方政府承擔29．4% , 農(nóng)民承擔 4% ; 農(nóng)田建設面積小的工程投入, 中央政府承擔 50% , 地方政府承擔 37．5% , 農(nóng)民承擔 12．5% 。同時, 在農(nóng)田水利基礎設施建設中,中央政府還以貸款的形式將工程投入的 30% 左右提供給地方政府和農(nóng)民。為此, 中央政府針對農(nóng)田建設特別是 農(nóng)田水利基礎設施建設專門設置“農(nóng)林公庫”, 無需擔保即可提供貸款支持, 貸款還款年限為15年, 年息為 0．5% 。有力的政府投入保證了農(nóng)田建設工程的質(zhì)量, 農(nóng)田建設工程使用壽命一般都在 30 年以上。

農(nóng)田建設工程均由農(nóng)林水產(chǎn)省審批立項, 具體實施機構分為三級政府部門, 分別是農(nóng)林水產(chǎn)省及其派駐機構、 都道府縣及其派駐機構、市町村政府。建設主體分工明確, 管理機制有效。工程審批立項后根據(jù) 受益土地面積不同, 由不同的政府部門分別實施。具體分工是: 建設面積超過3 000hm 2 、 控制面積超過 500hm 2 的大型水庫、干渠、提水站等, 由農(nóng)林水產(chǎn)省及其派駐機構負責; 建設面積超過200hm 2 、 控制面積超過 500hm 2 的大型水庫、 泵站和大型蓄水池等, 由都道府縣及其派駐機構負責; 小于 200hm 2 以下的水 渠、 蓄水池、農(nóng)田整治等, 由市町村政府承擔。日本農(nóng)業(yè)用水大部分來源于自然河流, 政府重視節(jié)約和保護水資源, 支持農(nóng)業(yè)水利工程技術研發(fā), 特別是支持成本低、操作簡單的新型地下水控制系統(tǒng)等農(nóng)業(yè)新技術、新方法的應用與推廣, 著力為農(nóng)田建設提供了可持續(xù)的有力技術支撐。

1．1．3 兼顧多方利益、 建管并舉

日本政府結合農(nóng)民組織化、地塊調(diào)整、 土壤改良、 規(guī)模經(jīng)營、 設施管護等工作開展農(nóng)田建設, 鼓勵引導多元化的投資方式。對重點項目的投資中央政府負擔 2 / 3, 非重點項目的投資中央和地方政府負擔80% 。政府規(guī)定: 一個區(qū)域內(nèi)只有15 戶以上農(nóng)民聯(lián)合提出、 2 / 3 以上農(nóng)戶同意后才可申報農(nóng)田建設項目; 如果涉及田塊調(diào)整, 必須百分之百農(nóng)戶同意才可實施; 農(nóng)田建設項目區(qū)農(nóng)民必須指派或選舉 1 人, 專門負 責協(xié)調(diào)農(nóng)田建設有關事宜; 農(nóng)田建設后的耕地不能轉作非農(nóng)用地, 但是政府不干涉農(nóng)民的具體種植活動。

針對農(nóng)田細碎化和分散化嚴重問題, 政府強調(diào)農(nóng)田建設要注重耕地權屬和地塊調(diào)整, 通過農(nóng)田建設促進農(nóng)用地的流轉, 擴大耕作單元 (方田) 面積, 實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。對于調(diào)整后的地塊, 根據(jù)地塊狀況進 行田間整理工程和土壤改良, 田間整理工程基本按地形條件, 盡可能整理成片, 以利于灌溉、排水和小型 農(nóng)田機械化耕作; 田間機耕道和農(nóng)村道路統(tǒng)一規(guī)劃建設, 主干道大部分鋪設瀝青路面, 以利于生產(chǎn)和運 輸; 土壤改良措施主要包括深松改土、土層混合耕作改土、 客土改良等措施, 改變土壤不良理化性狀, 改 善耕層以下土層土壤通氣性、 透水性等土壤物理性質(zhì), 增加耕作層厚度, 消除不同土壤類型存在的障礙性因子。

農(nóng)田工程建設完成后, 根據(jù)工程設施規(guī)模、 性質(zhì)和用途, 采取 “委托管理”“轉讓管理” “直接管理”等 3 種方式開展建后管護工作?！拔泄芾怼?是由事業(yè)執(zhí)行主體委托農(nóng)田建設所在地民間團體或都道 府縣、 市町村進行管理; “轉讓管理” 是將建設設施產(chǎn)權轉讓給直接使用該項目建設農(nóng)田的有關組織, 進行運營管理; “直接管理”是根據(jù)使用者的要求, 對于大型設施 (水庫、取水樞紐) 等建設項目, 由事業(yè)執(zhí)行主體直接進行管理。管護費以受益農(nóng)戶自行負擔為主, 中央和地方政府適當補助。管護費籌集只考慮 大修費和正常運行費, 不提取折舊費。如果工程使用期滿后需要更新改造建設, 投入按原來的渠道和分攤比例, 由中央政府、地方政府、 農(nóng)民共同負擔。多數(shù)農(nóng)戶對工程設施管護費用支付采用繳費 (課金) 的方式進行, 農(nóng)戶必須按規(guī)定向負責農(nóng)田建設的機構 (土地整理區(qū)事務所) 交賦, 不繳者將被強制征收。

1．2 日本農(nóng)田建設典型案例

所考察的位于茨城縣水戶市茨城町農(nóng)田建設項目是日本農(nóng)田建設的典型模式。茨城縣是日本本州島中部一縣, 屬于日本地域中的關東地方, 是日本三大都市圈之一東京都市圈的組成部分, 離東京 40km, 東 臨太平洋, 北靠福島縣, 西接栃木縣, 南有利根川與千葉縣、 埼玉縣相接, 整縣面積 61 萬 hm 2 , 人口 288．1 萬, 縣北部是山地, 從中部到南部是關東平原。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)位居日本第二位, 農(nóng)作物栽培面積居日本第二, 主要種植水稻、小麥、大豆、柑橘、蔥等。

該農(nóng)田整治項目涉及 13 個園區(qū)共 675hm 2 , 總投資 133 億日元, 中央承擔 66．6% , 縣承擔 20% , 市鎮(zhèn) 承擔8．4% , 農(nóng)戶承擔 5% 。近年來, 茨城縣的水戶市、茨城町農(nóng)民數(shù)量減少和高齡化問題突出, 10 年來 農(nóng)民數(shù)量下降 17% , 當前年齡 65 歲以上的農(nóng)業(yè)人口占農(nóng)業(yè)總人口的 4 成。未開展農(nóng)田建設前, 區(qū)內(nèi)的水 田未建設的小地段約占80% , 加上區(qū)域內(nèi)農(nóng)田排水不良、農(nóng)道寬度不夠, 嚴重影響了機械作業(yè), 降低了農(nóng)民種地積極性?？紤]到人多地少的現(xiàn)實條件, 增加農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營面積存在很大的局限性。因此, 農(nóng)田整 塊化、 改善農(nóng)田基礎設施十分關鍵和迫切。

該農(nóng)田建設項目分兩步實施, 第一步是先進行農(nóng)民的土地規(guī)劃和調(diào)整, 使土地集中整塊化, 土地調(diào)整時間是 2012—2015 年。土地調(diào)整的主要流程包括: 收集農(nóng)地信息、調(diào)查農(nóng)民意愿; 測量農(nóng)地; 開展土地評價, 制定換地方案; 相關農(nóng)戶 2 / 3 以上出席決定換地計劃; 公布換地計劃, 對異議進行處理; 對于不平等土地置換進行征收與支付清算金處理; 換地期間確保生產(chǎn)穩(wěn)定, 換地后登記新的土地信息。第二歩是進行農(nóng)田的道路、農(nóng)田水利設施等建設, 時間是2016—2025 年, 目的是通過農(nóng)田建設使當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營, 便于大型機械操作, 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 提高作物產(chǎn)量和質(zhì)量。

2 韓國農(nóng)田建設的做法與典型經(jīng)驗

韓國國土狹小, 土地總面積 990萬hm 2 , 人均耕地僅 0． 04hm 2 , 是典型的人多地少、 耕地資源稀缺國 家。韓國有計劃地開展農(nóng)田建設始于 1964 年, 做法與日本有很多相似。主要特點如下。

2．1 韓國農(nóng)田建設任務體現(xiàn)明顯的時代特征

韓國農(nóng)田建設初期是將原來小規(guī)模、供水不穩(wěn)定、生產(chǎn)率低的農(nóng)地整理成大塊農(nóng)田, 以利于機械耕作。1970年韓國開始新村運動, 涉及農(nóng)田灌溉設施建設、 雜交水稻推廣、 農(nóng)村電力和交通建設等多個方 面, 極大地增強了農(nóng)田建設的配套性和完整性, 提高了農(nóng)田建設整體效果和效率。1997 年韓國頒布 《環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)法》, 提出要大幅度減少化肥、農(nóng)藥施用, 建立生態(tài)友好型農(nóng)業(yè), 農(nóng)田建設的重點任務轉變?yōu)樵鰪娹r(nóng)田的多功能性, 并與農(nóng)產(chǎn)品加工和流通、農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)緊密結合。

2．2 韓國中央政府投入力度逐步加大

20 世紀 60 年代, 農(nóng)田建設主要是小型農(nóng)田水利工程, 中央政府承擔總投入的40% , 其余由地方政府 和農(nóng)民承擔; 70年代中央政府投入比例調(diào)整為50% , 地方政府承擔投入的 30% , 農(nóng)民承擔 20% ; 80 年代 初中央政府投入比例調(diào)整為 60% , 地方政府投入比例為 20% , 農(nóng)民仍然承擔 20% ; 80 年代后期中央政府 投入比例升為 70% , 地方政府投入比例仍為 20% , 農(nóng)民投入比例降為 10% 。90 年代至今按照農(nóng)田建設分 類確定投入比例, 其中小型農(nóng)田建設工程中央政府投入比例為 80% , 地方政府投入比例為 20% , 農(nóng)民不 需要投入; 大型農(nóng)田建設工程投入全部由中央政府承擔。雖然, 農(nóng)民不承擔投入, 但要根據(jù)生產(chǎn)需要并征 得項目區(qū) 2 / 3 農(nóng)戶同意后才可向政府申請農(nóng)田建設項目, 農(nóng)田建設完成后農(nóng)民還要參與到工程的運營和維 護中。由于投入有保障, 韓國農(nóng)田建設標準也逐步提高, 僅農(nóng)田排水設施建設工程就從過去的 20 年一遇 標準, 提高到了目前的50 年一遇標準, 農(nóng)業(yè)抵御自然災害能力提升。

2．3 農(nóng)田建設與國土區(qū)劃和規(guī)模經(jīng)營緊密結合

韓國《國土利用管理法》 將國土按用途分為城市地區(qū)、準城市地區(qū)、農(nóng)林地區(qū)、準農(nóng)林地區(qū)和環(huán)境保護地區(qū)5 類, 強調(diào)農(nóng)田建設主要集中于農(nóng)林地區(qū)內(nèi)的耕地以及準農(nóng)林地區(qū)和環(huán)境保護地區(qū)內(nèi)的部分耕 地, 大力促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村振興。農(nóng)田建設要最大限度地減少早期農(nóng)村土地 “均田化” 改革所導致的農(nóng)田細碎化對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展帶來的不利影響, 鼓勵和積極推進相鄰農(nóng)田規(guī)?；ㄔO, 并對規(guī)?；r(nóng)田建設涉及的水利、道路、電力等公共設施配套完善成體系, 提高農(nóng)業(yè)整體的現(xiàn)代化水平, 促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

3 日韓農(nóng)田建設對我國農(nóng)田建設的啟示和建議

3．1 以制度建設為支撐, 以規(guī)劃為約束, 建立系統(tǒng)的農(nóng)田建設法律法規(guī)體系

農(nóng)田建設管理是一項系統(tǒng)工程, 涉及自然資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構、傳統(tǒng)農(nóng)耕文明、農(nóng)戶心理及村莊治理 等多個方面, 建設前要有科學的規(guī)劃和詳細的調(diào)查; 建設中要有嚴密的組織和有效的監(jiān)督; 建成后要有嚴格的驗收和全面的評價。完善的法規(guī)制度和規(guī)劃, 是保證農(nóng)田建設順利進行的基石。我國農(nóng)田建設需要進 一步制定針對性、約束力都強的法律法規(guī)和制度, 以明確參與及實施主體在灌排渠系、水源工程、農(nóng)用道路等設施建設和相關管理工作中的職責范圍和行為規(guī)范, 加強法律法規(guī)與相應農(nóng)田建設制度的有效銜接, 提高農(nóng)田建設法律法規(guī)和制度的權威性。同時, 要制訂科學的農(nóng)田建設規(guī)劃, 并強調(diào)規(guī)劃的嚴肅性和執(zhí)行 力, 確保建設活動不脫離規(guī)劃要求。

3．2 以統(tǒng)一監(jiān)管為前提, 以標準體系建設為切入點, 提升農(nóng)田建設管理效能

農(nóng)田建設包括零碎分散農(nóng)田的適度合并、農(nóng)田道路和水利灌排設施及防災設施的改造等內(nèi)容, 門類繁多。機構改革前, 國家標準化管理委員會會同有關部門相繼發(fā)布《高標準農(nóng)田建設通則》 (GB / T30600-2014) 等國家標準, 為規(guī)范農(nóng)田建設工作發(fā)揮了積極作用。但這些標準不能滿足農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求, 迫切需要借鑒日本等國家的經(jīng)驗, 從國家層面整合制定統(tǒng)一的農(nóng)田建設標準, 加快修訂高標準農(nóng)田建設通 則, 研究制定分區(qū)域、分類型的高標準農(nóng)田建設標準及定額, 健全耕地質(zhì)量監(jiān)測評價標準, 并結合各地實 際, 編制地方標準, 構建上下銜接的農(nóng)田建設標準體系。同時, 鼓勵各地在項目實施過程中, 以國家標準 和地方標準為依據(jù), 根據(jù)實際情況制定相應的操作手冊和指南, 增加標準執(zhí)行的可操作性和監(jiān)管工作的客觀性, 從而為統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核、 統(tǒng)一上圖入庫等工作提供有力支撐。此外, 要根據(jù)農(nóng)田建設任務、成本變化等因素, 動態(tài)調(diào)整完善建設內(nèi)容和投資標準, 提高建設成效和資金使用管理效率。

3．3 以財政資金為引導, 創(chuàng)新投入模式, 切實加大農(nóng)田建設投入力度

農(nóng)田建設任務多、投資大, 建設內(nèi)容有較大的公益、公共或準公共屬性, 屬于政府財政事權范圍內(nèi)的 事項, 應堅持以政府投入為主。但是, 完全依賴政府投入不僅加重了財政負擔, 而且無法調(diào)動農(nóng)民參與建 設和管護的積極性。無論經(jīng)濟多么發(fā)達, 日本始終堅持農(nóng)田建設農(nóng)民要投入一部分; 韓國在農(nóng)田建設方面 雖然最終過渡到完全由政府承擔全部投入, 但農(nóng)民要為農(nóng)田建設設施管護承擔一部分費用。為了幫助農(nóng)民 解決投入問題, 日本政府根據(jù)不同區(qū)域特點采取差別化政策, 并且設立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫, 為農(nóng)民提供年 利率在 5% 左右的長期低息貸款。我國農(nóng)田建設也要在穩(wěn)定加大財政資金投入的同時, 積極創(chuàng)新投入模 式, 大力推進發(fā)行地方債投入、高標準農(nóng)田建設新增耕地指標跨區(qū)域調(diào)劑收入投入、利用外資投入等工作; 在財政支農(nóng)補貼總量不減少的前提下, 探索把部分 “黃箱”補貼和綜合補貼調(diào)整用于支持農(nóng)田建設等基礎設施改善; 采取貸款貼息、PPP、先建后補、 以獎代補等方式, 積極引導金融和社會資本參與, 形成 農(nóng)田建設的多元化投融資格局。

3．4 以信息化為重點, 以數(shù)字化和智慧化為突破, 提高農(nóng)田建設管理水平

日本中央綜合農(nóng)業(yè)研究所下設的農(nóng)田整備部按照日本小農(nóng)戶以及老齡化特點設計了 1 ~ 2hm 2 農(nóng)田灌溉智能化系統(tǒng), 在原有稻田灌溉設施基礎上, 增加了一系列智能化設備, 可根據(jù)水稻生產(chǎn)周期、 天氣條件 和農(nóng)田墑情等自動實現(xiàn)稻田灌溉補水。該系統(tǒng)設備由中央科研機構研發(fā), 向中小農(nóng)戶推廣, 售價在 100 萬 ~ 200 萬日元, 應用前景較好, 市場潛力巨大。我國農(nóng)田建設要密切跟蹤世界最新的科技成果發(fā)展與應用, 為實現(xiàn)跨越式發(fā)展和提升提供更多的參考和借鑒。要加大適宜于我國中小型農(nóng)戶應用的智能化農(nóng)田建設設備研發(fā)力度, 注重研發(fā)價格區(qū)間控制在1 000 ~ 3 000 元的農(nóng)田理化性質(zhì)實時監(jiān)測設備、農(nóng)田墑情診斷 系統(tǒng)等, 做好面向中小農(nóng)戶的應用推廣工作, 努力實現(xiàn)農(nóng)田建設產(chǎn)學研有機結合, 讓農(nóng)戶自覺、 自愿地注重應用智慧農(nóng)田系統(tǒng), 實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)基礎設施建設科技成果產(chǎn)業(yè)化和跨越式發(fā)展。