農村建設用地管理改革的確有若干令人左右為難的困擾。現(xiàn)行制度的主要缺陷，一是農民宅基地及住房被一刀切地禁止入市交易，使農民的財產權嚴重貶值；二是對農戶實行無償?shù)恼貏潛芄┙o政策，造成土地資源的嚴重浪費，并在實踐中越來越難以落實，產生了大量歷史遺留問題；三是農村建設用地管理失序，未能將村莊用地有效地納入國家土地用途管理體系，且對農村宅基地與經營性用地流轉交易實行不同政策，不利于提高農村建設用地的使用效率，也不利于鄉(xiāng)村建設。

建設用地管理政策游移不定，與管理層對農地保護這件大事不放心有關。現(xiàn)行基本農田保護制度對耕地保護作出了貢獻，這應該承認。但隨著地方政府權力增大，市場化改革深入，現(xiàn)行制度的弊端越來越明顯。主要弊端是兩個。一是基本農田的地塊零碎，劃定因素復雜，政府監(jiān)管的參數(shù)過多，監(jiān)管操作的難度大。按我的調查，基層政府有很多辦法規(guī)避監(jiān)管，上級政府真正落實監(jiān)管很難。我在某地的大山頭上看見過基本農田保護標記牌，可是那里的農民幾乎悉數(shù)出走，而土地的綜合條件并不具備產生有競爭力的農業(yè)。這種“占補平衡”所產生的基本農田沒有什么意義。二是基本農田與其他類型的土地犬牙交錯，以致不可能對基本農田做專業(yè)化的監(jiān)管，相對獨立的監(jiān)管體系也難以建立。由于這兩個缺陷，農地保護效率不高，中央政府也不敢放權讓地方管理農村建設用地?；巨r田與建設用地之間，如同羊面對老虎，中央政府不束縛老虎的四爪，羊就沒命了。

但是，管好農村建設用地也非易事。中共十七屆三中全會就提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，操作起來似乎不容易。通常理解，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的全部村落占地是集體建設用地。如果這些土地全部入市，用于非農村產業(yè)發(fā)展，的確會有麻煩。一是這些土地面積巨大，全國總量在2.5億畝左右，是現(xiàn)在城市建成區(qū)面積的4倍以上，以一半面積進入非農產業(yè)開發(fā)，就很不得了?，F(xiàn)在城市建成區(qū)的經濟密度本來就很低，浪費嚴重，按說不必要大幅度增加土地供應。二是村莊建設用地分散、地塊小，用于一般工商業(yè)和住宅區(qū)建設大多不合適；如果簡單入市，一些村莊很有可能被大資本改造成私人莊園。筆者在某地遇到一個案例，一位房地產開發(fā)商買下全部農舍，讓農民出走，村莊就變成了“度假”產業(yè)用地。那里沒有什么人來度假，其實也就成了私人莊園。中國決不需要那么多村莊發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。三是主要農區(qū)的村莊如果被開發(fā)，周邊的農田就岌岌可危，被蠶食、污染是免不了的，監(jiān)管成本會十分高昂。

所以，整體將農村建設用地推入市場，確實有麻煩，政策上不好操作。于是，這項工作在5年里基本沒有進展。

十八屆三中全會的文件又提出這個改革目標，但為了守住農地保護目標，會后宣傳的實際的改革目標后退了一步，只講“集體經營性建設用地”進入市場，把農民的宅基地排除在外了。但這個意見也有問題。從全國來看，經營性建設用地多的地區(qū)，主要是發(fā)達地區(qū)，但那里其實已經沒有多少可入市的土地，連農民的宅基地也變相成了“小產權房”的建設用地。在欠發(fā)達地區(qū)，則沒有多少經營性建設用地，因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不曾發(fā)達，用過的經營性建設用地，后來也多變成了宅基地。所以這個政策對它們沒有多大意義。再者，在一個村莊里，有幾塊所謂經營性建設用地可以交易，也可能得到開發(fā)，提升了價值，但更大面積的農戶住房占地不得流轉，誰敢冒險去流轉農戶的房屋？怎么去流轉？一片破舊農舍在那里，零星幾塊所謂經營性建設用地即使建設了什么物業(yè)，也有景觀的不協(xié)調性，誰又愿意當業(yè)主？可見，這個思路不大切合實際。

解決這個問題的辦法，需另辟思路。筆者的意見是調整大的土地用途管制辦法，實行農業(yè)保護區(qū)制度；在農業(yè)保護區(qū)內外對村莊占地的管理實行不同政策。

農業(yè)保護區(qū)是指國家劃定的農業(yè)發(fā)展的專屬區(qū)域。它應由國務院按照農業(yè)現(xiàn)代化的總體要求確定總規(guī)模并批準設立，由縣級人民政府直接管轄?？稍谌珖诂F(xiàn)有農區(qū)范圍里劃定農業(yè)保護區(qū)總面積25億畝以上，超過基本農田總面積。今后還可通過荒漠治理發(fā)展新的農業(yè)保護區(qū)?？h域內的農業(yè)保護區(qū)總面積不得小于縣域內現(xiàn)有基本農田總面積。農業(yè)保護區(qū)在空間上應有連續(xù)性，避免現(xiàn)有基本農田零散劃定的弊端。每個農業(yè)保護區(qū)的最小面積應在1000公頃以上，可以包括村莊、道路、河流、荒地和灘涂等。農業(yè)保護區(qū)的最大面積不設上限，但最大不應超過縣域面積。對農業(yè)保護區(qū)的劃定還應該有更詳盡的規(guī)范，這里不一一列述。

這個建議的核心是兩點，一是在空間上連續(xù)地、大面積地圈劃適合農業(yè)或可能適合農業(yè)的區(qū)域，作為農業(yè)保護區(qū)。針對農業(yè)保護區(qū)，建立新的管理體制，甚至實行新的科層設置、新的行政區(qū)劃制度。二是對農業(yè)保護區(qū)之外的土地，中央政府大幅放權，由地方按照中央的國土主體功能區(qū)規(guī)劃意見及有關法律，自行制定規(guī)劃，自行確定建設用地使用計劃，中央政府不再搞“指標管理”。同時，應要求地方政府的土地規(guī)劃堅持民主化、法制化、科學化。為此，中央政府要通過立法、修法，對地方政府的行為作出一般性約束。

有了農業(yè)保護區(qū)制度，農村建設用地管理難題就好解決。

對于農業(yè)保護區(qū)（以及其他國家法定保護土地區(qū)域）之外的土地，由省級以下的人民政府在國家主體功能區(qū)建設規(guī)劃約束下，制定地方性土地規(guī)劃管理方案，省級方案一次性報請國務院審批，省級以下非農用地的規(guī)劃管理方案的制定及具體實施不再報國務院審批。這類區(qū)域的農村建設用地統(tǒng)一納入地方政府土地規(guī)劃管理體系，實行同地同權。這類區(qū)域的村莊用地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，不再區(qū)分經營性建設用地與非經營性建設用地。

在農業(yè)保護區(qū)內，村莊全部占地不得用于非農產業(yè)開發(fā)，農民的宅基地可以繼承，可以依法流轉給本村居民。但對于脫離農業(yè)生產的農戶，當其宅基地被復墾為農田時，應按照當?shù)叵嘟慕ㄔO用地交易價格予以補償。農業(yè)保護區(qū)內的村莊宅基地的管理辦法，由國家農業(yè)保護區(qū)制度做出具體規(guī)定。

停止農村宅基地的福利性無償劃撥，用多種辦法解決歷史遺留問題。例如，可以規(guī)定從2015年起，停止對農戶的福利性宅基地審批劃撥。對于2015年前符合申請使用宅基地條件但未獲得宅基地的農戶，政府采取多種辦法協(xié)助解決其住房問題。一是鼓勵有條件的年輕農民使用父輩的宅基地重新建設適合多代人口分居或合居的房舍；二是通過建設農村養(yǎng)老中心，將長輩騰出的房屋轉給年輕農民；三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍里異地集中建設房屋，以有吸引力的價格出售給年輕農民居??；四是由政府有償贖回符合條件的農戶的宅基地申請權利。這幾種方式要統(tǒng)籌考慮，確保在農村地區(qū)“居者有其屋”。實施這些措施時，地方財政可對農民給予必要補貼。

在農業(yè)保護區(qū)內，還要實行鼓勵宅基地減少的政策。對于脫離農業(yè)的農村原住民，可以用經濟辦法鼓勵他們離開農業(yè)保護區(qū)，例如，復墾的宅基地按建設用地的價格給予補償。但本著“原住民優(yōu)先”的原則，決不能強制他們離開農業(yè)保護區(qū)；直到他們故去，在其宅基地繼承問題發(fā)生時，才可按一定能夠程序變更土地用途。農業(yè)保護區(qū)內只對專業(yè)農戶的農舍建設采用較為寬松的政策。

以建立農業(yè)保護區(qū)制度為核心，果真容易解決我們所面對的難題么？筆者對此很自信。因為農業(yè)保護區(qū)是在空間上連續(xù)劃定，邊界清晰，范圍廣大，監(jiān)管參數(shù)會大大簡化。又因為空間上的連續(xù)性，有利于建立獨立的區(qū)域管理機構，使其不再與GDP掛鉤，不再與基層政府發(fā)生形成“狼與羊”的關系，農地保護的效力會大大提高。特別是在中央放權以后，逼使基層政府認真規(guī)劃利用自己可管控的區(qū)域，自主權增大，同時也打破蠶食耕地的幻想，使得各方面相安無事。

空間上連片劃定農業(yè)保護區(qū)后，其中會有河流、道路、未利用土地等元素，這使得全國農業(yè)保護區(qū)劃定的總面積要大出基本農田許多，例如。因為區(qū)內不允許搞非農產業(yè)，道路可以修窄一些，其他基礎設施也可簡便一些，再加上荒地的整合，實際農田可以顯著增加。

這個意見也不會引起操作上的難度，無非就是需要協(xié)調幾個方面的管轄權。中央建立“全面深化改革領導小組”以后，會加強部門間的改革動作協(xié)調，我們更可樂觀。至于農民利益，筆者只會增加，不會減少。有了農業(yè)保護區(qū)制度以后，國家支持農業(yè)的政策更容易落實，土地在哪里，農民在哪里，要比現(xiàn)在更清楚，支農資金會使用得效率更高。此外，按這個意見，在一定時期內，建設用地的價格會下降，農地價格會上升，它們之間會有一個平衡，人們擔心的“地價差”的問題會緩解，農民不再會有心理上的落差。

 （此文發(fā)表于近期《中國經濟報告》本人專欄）