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建言“十四五” | 謝國(guó)興：關(guān)于電力發(fā)展“十四五”規(guī)劃的若干建議

金馬多多 2020-02-28

展開(kāi)全文

謝國(guó)興

（浙江能源監(jiān)管辦公室原專(zhuān)員）

一、“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行的基本成就

在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，自2016年以來(lái)，我國(guó)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指導(dǎo)全國(guó)電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的電力需求。主要成就有：一是電力實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展。體現(xiàn)在發(fā)電供應(yīng)能力持續(xù)增強(qiáng)；電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不斷堅(jiān)強(qiáng)；電力系統(tǒng)運(yùn)行更加安全可靠，沒(méi)有發(fā)生大面積停電事故；輸配電價(jià)定價(jià)機(jī)制得以建立，電力市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制初步確立；電力普遍服務(wù)水平有新的提高，電力營(yíng)商環(huán)境持續(xù)改進(jìn)，電力用戶(hù)獲得感普遍提升。二是電力結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化，向高效、低碳、清潔化方向快速轉(zhuǎn)變。煤電裝機(jī)占比持續(xù)減少，近五年火電占比每年下降約2個(gè)百分點(diǎn)，至2019年6月底，我國(guó)煤電（含煤矸石）裝機(jī)10.2億千瓦，占總裝機(jī)比重為55.4%，30萬(wàn)千瓦及以上煤電機(jī)組占比達(dá)80%以上，供電煤耗降低至307克/千瓦時(shí)。我國(guó)清潔能源發(fā)電裝機(jī)約8.2億千瓦，占總裝機(jī)比重44.6%，其發(fā)展速度領(lǐng)跑全球。三是電力行業(yè)環(huán)保成效明顯，助力大氣環(huán)境質(zhì)量改善。全國(guó)80%以上煤電機(jī)組進(jìn)行了超低排放改造，二氧化硫、氮氧化物及粉塵排放水平達(dá)到或超過(guò)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，居世界領(lǐng)先水平。電能替代散煤鍋爐取得了重大成就，使得工業(yè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)向清潔化方向發(fā)展，大大減少了污染物的排放。

二、電力發(fā)展過(guò)程中應(yīng)引起重視的問(wèn)題

一、“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行的基本成就

回顧“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃得到落實(shí)并取得明顯成績(jī)的同時(shí)，也伴生了一些新的情況與問(wèn)題。

（一）產(chǎn)能過(guò)剩情況在不斷加重

2018年，納入全國(guó)可靠性統(tǒng)計(jì)口徑的發(fā)電機(jī)組等效可用系數(shù)為92.3%，按此計(jì)算，機(jī)組平均可利用小時(shí)達(dá)8000小時(shí)。按煤電實(shí)際運(yùn)行系數(shù)為75%計(jì)算，煤電運(yùn)行小時(shí)數(shù)應(yīng)為6570小時(shí)。全國(guó)30個(gè)省市煤電機(jī)組實(shí)際平均利用小時(shí)為4724小時(shí)，煤電利用小時(shí)最高的是河北省，為5349.91小時(shí)，最低的是云南省，為1763.10小時(shí)。最先進(jìn)的超臨界及以上煤電機(jī)組年平均利用小時(shí)為4762小時(shí)。全國(guó)煤電機(jī)組實(shí)際平均利用小時(shí)與平均可利用小時(shí)之比僅為59.1%。產(chǎn)能利用率是一個(gè)很重要的指標(biāo)，它直接關(guān)系到企業(yè)生產(chǎn)成本的高低。云南省煤電企業(yè)在這樣低的產(chǎn)能利用率情況下，其經(jīng)營(yíng)已陷入嚴(yán)重困境。雖然電力不能簡(jiǎn)單地用一般制造業(yè)與公用事業(yè)的產(chǎn)能利用率來(lái)評(píng)判其經(jīng)濟(jì)性，但是電力畢竟是商品，影響著社會(huì)生產(chǎn)成本和社會(huì)民生，經(jīng)濟(jì)性是不可回避的一個(gè)問(wèn)題。

（二）電網(wǎng)運(yùn)行的可靠性與經(jīng)濟(jì)性失衡比較嚴(yán)重

截至2018年底，我國(guó)220千伏以上輸電線(xiàn)路長(zhǎng)度為73.34萬(wàn)公里，變電容量40.23億千伏安。輸變電設(shè)備年度平均等效可用系數(shù)在99%以上。但設(shè)備產(chǎn)能的利用率即使在高峰時(shí)段也僅在60%左右，大部分時(shí)間運(yùn)行在30%～40%，有的甚至更低。即使如浙江省電力公司這樣經(jīng)濟(jì)效益比較好的電網(wǎng)企業(yè)，2018年凈資產(chǎn)收益率也僅為5%，總資產(chǎn)收益率僅為2.65%，遠(yuǎn)低于同期銀行貨款利率。電網(wǎng)設(shè)備以高可靠性和低產(chǎn)能利用率保障了電網(wǎng)的安全性，但與經(jīng)濟(jì)性失衡比較嚴(yán)重。

（三）電網(wǎng)信息壟斷影響著電力規(guī)劃的制訂與落實(shí)

電力規(guī)劃的職責(zé)屬于政府，由政府組織制訂規(guī)劃，并負(fù)責(zé)規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行事中監(jiān)管、事后評(píng)估與總結(jié)，如有必要適時(shí)作出調(diào)整。由于政府電力管理部門(mén)人力有限，也缺少專(zhuān)業(yè)人才，規(guī)劃所需要的信息材料主要由電網(wǎng)企業(yè)提供。大部分省市的電力規(guī)劃藍(lán)本是由電網(wǎng)企業(yè)提供，政府組織專(zhuān)家審查并提出意見(jiàn)，略經(jīng)修改后批準(zhǔn)執(zhí)行。因此，電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)劃制訂中的影響力很大，規(guī)劃必然更多體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)自身的利益。

（四）東部電力增長(zhǎng)率已低于中西部電力增長(zhǎng)率

2018年，全國(guó)有廣東等14個(gè)省份全社會(huì)用電量超過(guò)2000億千瓦時(shí)，14個(gè)省份合計(jì)用電量49467億千瓦時(shí)，占全國(guó)全社會(huì)用電量的71.7%；對(duì)全國(guó)用電量增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為70.6%。2018年全國(guó)平均用電增速為8.5%，其中有15個(gè)省份超過(guò)全國(guó)平均水平，而且基本上都是中西部省份?？梢?jiàn)，中西部地區(qū)的電力發(fā)展不平衡性正在扭轉(zhuǎn)，這將對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施“西電東送”的規(guī)劃思路帶來(lái)影響。

（五）電力與其他能源發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性

電力是由一次能源轉(zhuǎn)換而來(lái)，煤、氣、核等一次能源轉(zhuǎn)換成電力，其能量利用效率取決于轉(zhuǎn)換方式和轉(zhuǎn)換技術(shù)。煤電的能量轉(zhuǎn)換效率一般在35%～45%；天然氣聯(lián)合發(fā)電效率一般在55%～60%；核電的核能轉(zhuǎn)換效率在30%～35%左右。風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電的能量轉(zhuǎn)換效率則更低，一般在20%以下?？梢?jiàn)，電能是諸多一次能源經(jīng)過(guò)復(fù)雜過(guò)程轉(zhuǎn)換并付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)而來(lái)的清潔能源，它應(yīng)當(dāng)用于最需要最有價(jià)值的生產(chǎn)和生活之中。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜、宜氣則氣、宜電則電的原則，不能是高能低用。譬如，東北、西北地區(qū)的冬季氣溫很低，用熱泵等技術(shù)供熱，其電熱轉(zhuǎn)換效率很低；直接用電加熱取暖難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)室內(nèi)溫度。

三、關(guān)于“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃工作的幾點(diǎn)建議

一、“十三五”電力規(guī)劃執(zhí)行的基本成就

（一）盡快組織修訂《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件

根據(jù)《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》，在正常運(yùn)行方式下，對(duì)不同的電力系統(tǒng)，按功角判據(jù)計(jì)算的靜態(tài)穩(wěn)定儲(chǔ)備系數(shù) （Kp）應(yīng)為15%~20%，按無(wú)功電壓判據(jù)計(jì)算的穩(wěn)定儲(chǔ)備系數(shù)（Kv）為10%～15%。在事故后運(yùn)行方式和特殊運(yùn)行方式下，Kp不得低于10%，Kv不得低于8%。根據(jù)《電力系統(tǒng)電壓穩(wěn)定評(píng)價(jià)導(dǎo)則》規(guī)定“在區(qū)域最大負(fù)荷或最大斷面潮流下，正常方式或檢修方式的區(qū)域負(fù)荷有功功率裕度應(yīng)大于8%，“N-1”故障后的區(qū)域負(fù)荷有功功率充裕度應(yīng)大于5%”?！峨娋W(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定“電網(wǎng)的總備用容量不宜低于最大發(fā)電負(fù)荷的20%”。按照上述行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如果按備用系數(shù)8%計(jì)算，僅浙江電網(wǎng)，系統(tǒng)備用容量需要400~650萬(wàn)千瓦左右。從現(xiàn)在的電力系統(tǒng)規(guī)模、發(fā)輸電設(shè)備的可靠性、電源結(jié)構(gòu)與布局、電網(wǎng)構(gòu)架與互聯(lián)、系統(tǒng)智能化水平、系統(tǒng)在故障擾動(dòng)時(shí)的“自愈”能力、電力安全與經(jīng)濟(jì)等關(guān)系的實(shí)際情況看，按舊的觀念和老的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的備用容量進(jìn)行電力規(guī)劃或電力調(diào)度，無(wú)疑會(huì)造成極大的過(guò)度投資和極低的運(yùn)行效率，這也是當(dāng)前電力行業(yè)產(chǎn)能利用率低的主要原因之一，已不適合當(dāng)今電力系統(tǒng)實(shí)際情況。因此，建議盡快訂《電力系統(tǒng)穩(wěn)定導(dǎo)則》（DL755-2001）、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《電力系統(tǒng)電壓穩(wěn)定評(píng)價(jià)導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件。

（二）應(yīng)關(guān)注中西部與東部經(jīng)濟(jì)和電力發(fā)展不平衡正在縮小的情況

一是中西部與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡度的縮小對(duì)電力增長(zhǎng)率的影響已經(jīng)顯現(xiàn)?！笆濉逼陂g，東部沿海地區(qū)的電力電量消費(fèi)水平已達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，其增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)會(huì)處于較低的個(gè)位數(shù)水平。二是東部可再生能源開(kāi)發(fā)程度相對(duì)較低，特別是海上風(fēng)電、分布式太陽(yáng)能發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電，具有較大開(kāi)發(fā)利用空間。三是跨省區(qū)交直流特高壓輸電基本不參與調(diào)峰等輔助服務(wù)，對(duì)受端電網(wǎng)運(yùn)行影響很大。四是隨著可再生能源發(fā)電成本不斷下降，其上網(wǎng)電價(jià)已接近煤電上網(wǎng)價(jià)格。如果通過(guò)特高壓輸電從西北、北方地區(qū)向華東等沿海地區(qū)輸入可再生能源電力，其電能損耗與輸電成本均很高，已逐步失去價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。建議研究調(diào)整“西電東送”規(guī)劃思路，以免資源配置失去優(yōu)化，降低電力資產(chǎn)使用效率。

（三）應(yīng)研究電網(wǎng)投資等對(duì)輸配電成本影響的相互關(guān)系

現(xiàn)行省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)輸配電準(zhǔn)許收入的計(jì)算方法是：準(zhǔn)許收入=準(zhǔn)許成本準(zhǔn)許收益價(jià)內(nèi)稅金；準(zhǔn)許成本=基準(zhǔn)期準(zhǔn)許成本監(jiān)管周期新增（減少）準(zhǔn)許成本。監(jiān)管周期新增準(zhǔn)許成本，指規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額轉(zhuǎn)為用于計(jì)提折舊的新增輸配電固定資產(chǎn)原值。由此可見(jiàn)，規(guī)劃新增輸配電資產(chǎn)越大，則電網(wǎng)企業(yè)收入越多。這驅(qū)動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)將輸配電資產(chǎn)盡量做大，以獲取更多的利益?，F(xiàn)行電價(jià)政策要求，“規(guī)劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額，按照有權(quán)限的政府主管部門(mén)預(yù)測(cè)的、符合電力規(guī)劃的電網(wǎng)投資計(jì)劃，并根據(jù)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)應(yīng)與規(guī)劃電量增長(zhǎng)、負(fù)荷增長(zhǎng)、供電可靠性相匹配的原則統(tǒng)籌核定?！边@一規(guī)定非常原則性，沒(méi)有可操作性。為使規(guī)劃更趨科學(xué)性，建議政府部門(mén)組織研究電力發(fā)展規(guī)劃投資與電力電量增長(zhǎng)、電力可靠性之間的相互關(guān)系；并由有實(shí)力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)情況評(píng)估和“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃的起草。

（四）應(yīng)當(dāng)助力電力體制改革

“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃應(yīng)明確，將增量配電改革試點(diǎn)企業(yè)的電力規(guī)劃，納入到省級(jí)及以下電力發(fā)展總體規(guī)劃中，并在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下落實(shí)規(guī)劃的實(shí)施，以防止電網(wǎng)企業(yè)借助壟斷地位阻礙電力市場(chǎng)主體進(jìn)行電網(wǎng)接入、增容擴(kuò)業(yè)，保障獨(dú)立售電企業(yè)等市場(chǎng)主體正常參與市場(chǎng)交易和經(jīng)營(yíng)。規(guī)劃要明確保障社會(huì)民間電力投資企業(yè)建設(shè)的發(fā)電項(xiàng)目的電網(wǎng)接入系統(tǒng)要按主體工程進(jìn)度適時(shí)投運(yùn)，保證發(fā)電項(xiàng)目按時(shí)投產(chǎn)并網(wǎng)發(fā)電，真正做到無(wú)岐視開(kāi)放電網(wǎng)。應(yīng)研究讓社會(huì)力量開(kāi)發(fā)分布式能源的發(fā)展規(guī)劃政策。分布式能源有諸多優(yōu)勢(shì)，是未來(lái)能源電力發(fā)展的大趨勢(shì)，是電力市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容，電力規(guī)劃應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足并促進(jìn)分布式能源的發(fā)展。當(dāng)前，由于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位，以綜合能源服務(wù)為抓手，以分布式能源為切入點(diǎn)，正悄然進(jìn)入電網(wǎng)以外的能源市場(chǎng)，與社會(huì)能源企業(yè)爭(zhēng)利明顯，在一定程度上限制了社會(huì)企業(yè)開(kāi)發(fā)分布式能源，阻礙了分布式能源發(fā)展?！笆奈濉彪娏Πl(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)電改9號(hào)文件精神，推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革不斷深入。

（五）應(yīng)著力促進(jìn)電力向高效、清潔、低碳方向發(fā)展

由于資源稟賦和煤炭?jī)r(jià)格等優(yōu)勢(shì)，我國(guó)以煤電為主的狀況短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變。但是，“十四五”期間必須堅(jiān)持以清潔能源逐步替代煤電。對(duì)新規(guī)劃煤電機(jī)組要根據(jù)當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)運(yùn)行情況選型，由于電力結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整，煤電機(jī)組將越來(lái)越多地承擔(dān)電網(wǎng)調(diào)峰等輔助服務(wù)的作用，因此很難在額定負(fù)荷工況下長(zhǎng)時(shí)間連續(xù)運(yùn)行，超超臨界機(jī)組在亞臨界狀態(tài)、甚至超高壓狀態(tài)下運(yùn)行將是常態(tài)。因此，一味追求新建煤電機(jī)組高參數(shù)大容量已不再適合時(shí)宜，而應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)仉娫唇Y(jié)構(gòu)和電網(wǎng)運(yùn)行特點(diǎn)選擇合適參數(shù)的機(jī)組，以免“大馬拉小車(chē)”而造成浪費(fèi)。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2020年1月3日第1、2期

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