新興技術(shù)與國家安全：

發(fā)展規(guī)律、治理邏輯與實(shí)踐路徑

內(nèi)容提要：新一輪科技革命背景下，新興技術(shù)治理成為各國高度關(guān)注的熱點(diǎn)議題，它不僅事關(guān)能否在未來占得發(fā)展先機(jī)與增強(qiáng)國力，更涉及能否有效維護(hù)國家安全并獲取國際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，把握新興技術(shù)發(fā)展規(guī)律，探索治理內(nèi)在邏輯，實(shí)現(xiàn)有效治理戰(zhàn)略意義重大。本文從新興技術(shù)特點(diǎn)入手，揭示其發(fā)展規(guī)律中內(nèi)含的“不安全”屬性及其帶來的系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)，并基于傳統(tǒng)技術(shù)治理的比較視角，深入剖析新興技術(shù)治理邏輯中安全偏好的變化，探討構(gòu)建“嵌套”國家安全的前瞻性治理路徑。

關(guān)鍵詞：新興技術(shù)，前瞻性治理，國家安全

來源：《國家安全研究》，2022年第4期。

作者：李艷，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院科技與網(wǎng)絡(luò)安全研究所所長(zhǎng)、研究員，主要研究網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)空間國際治理及新興技術(shù)與國家安全。曾在核心刊物上發(fā)表多篇論文，并被《人大復(fù)印資料》《中國社會(huì)科學(xué)文摘》轉(zhuǎn)載。長(zhǎng)年從事網(wǎng)絡(luò)空間治理的國際合作與交流，多次赴美、俄、印、日、英、歐洲等國參加互聯(lián)網(wǎng)治理論壇、國際會(huì)議與網(wǎng)絡(luò)安全二軌對(duì)話。曾作為中國世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)高咨委秘書長(zhǎng)特別顧問，參與大會(huì)籌備與重要文件起草工作。

（一）新興技術(shù)（Emerging Technology）的表述及界定

對(duì)于何為新興技術(shù)，目前無論是學(xué)術(shù)界還是政策界都沒有準(zhǔn)確界定或共識(shí)。該詞頻繁出現(xiàn)在相關(guān)國家與科技發(fā)展相關(guān)的國家戰(zhàn)略以及國際組織的報(bào)告之中，但多以列舉清單式的方式進(jìn)行說明，較少對(duì)新興技術(shù)本身作出直接界定。典型代表如 2022 年 2 月 7 日美國發(fā)布的新版《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》（List of Critical and Emerging Technologies，簡(jiǎn)稱“CET 清單”），列出了 19 項(xiàng)對(duì)美國國家安全至關(guān)重要的關(guān)鍵和新興技術(shù)，涉及超算、通信和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、人工智能、半導(dǎo)體和微電子、高超音速能力、定向能源、可再生能源發(fā)電和儲(chǔ)存、核能和金融等技術(shù)。再如，在美國與印度政府近期宣布達(dá)成的“印美關(guān)鍵與新興技術(shù)合作倡議”（India-US Initiative on Critical and Emerging Technologies，iCET）中，亦通過列舉的方式明確雙方政府及其產(chǎn)學(xué)研部門未來將在人工智能、半導(dǎo)體、5G/6G、量子計(jì)算、生物科技以及空間技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)合作。

政府部門選擇以列清單而非釋義的方式劃定新興技術(shù)的范圍，一是為更加簡(jiǎn)潔扼要地列明重點(diǎn)，以利在實(shí)踐中更好發(fā)揮政策導(dǎo)向作用與集中資源投入；二是因新興技術(shù)處在動(dòng)態(tài)發(fā)展中，需要適時(shí)調(diào)整；三是各國處于不同發(fā)展階段，對(duì)新興技術(shù)的認(rèn)知與應(yīng)用存在現(xiàn)實(shí)差距，很難完全一致。因此，從政策操作層面看，準(zhǔn)確或統(tǒng)一界定新興技術(shù)內(nèi)涵與外延比較困難且無必要。但對(duì)學(xué)術(shù)界而言，從釋義角度界定新興技術(shù)至關(guān)重要，因?yàn)楦拍罾迩遄鳛檠芯康那疤?，決定著研究的邊界與重點(diǎn)，更是進(jìn)一步研究新興技術(shù)特點(diǎn)、規(guī)律以及治理等系統(tǒng)問題的基礎(chǔ)與出發(fā)點(diǎn)。鑒于研究先行，理論指導(dǎo)實(shí)踐，對(duì)以上問題的探索有助于提升新興技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略、政策與措施的有效性。

早在 20 世紀(jì) 90 年代，學(xué)術(shù)界就開始圍繞新興技術(shù)開展系列研究，如2000 年賓夕法尼亞大學(xué)沃頓商學(xué)院出版的《沃頓論新興技術(shù)管理》（Wharton on Managing Emerging Technologies）。該書作者團(tuán)隊(duì)作為國際社會(huì)較早關(guān)注新興技術(shù)發(fā)展及影響的研究團(tuán)體，雖然主要從管理科學(xué)角度，即從產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公司運(yùn)營的視角去探索如何有效規(guī)避新興技術(shù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并發(fā)掘互聯(lián)網(wǎng)和生物技術(shù)等新興技術(shù)可能蘊(yùn)含的創(chuàng)造新行業(yè)和改變現(xiàn)有行業(yè)的潛力，但其中關(guān)于“新技術(shù)的識(shí)別與評(píng)估”部分的論述，對(duì)于界定新興技術(shù)有重要借鑒價(jià)值。該研究成果對(duì)后續(xù)新興技術(shù)管理的研究產(chǎn)生重要影響，書中從管理學(xué)角度將新興技術(shù)定義為“建立在信息技術(shù)、生物技術(shù)和其他學(xué)科發(fā)展基礎(chǔ)上，具有潛在的產(chǎn)業(yè)前景，其發(fā)展、需求和管理具有高度不確定性，正在涌現(xiàn)并可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)以及管理思維、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營模式產(chǎn)生巨大變革的技術(shù)”。

（二）新興技術(shù)的識(shí)別與評(píng)估

關(guān)于新興技術(shù)識(shí)別與評(píng)估較有影響力的文章是 2015 年發(fā)表于《研究政策》的“什么是新興技術(shù)”。該文作者通過文本分析，梳理了多年來學(xué)術(shù)界關(guān)于新興技術(shù)論文的情況，試圖找到各種語境釋義下對(duì)“新興技術(shù)”界定的共性。通過對(duì)比分析，作者提出了評(píng)估與識(shí)別“新興技術(shù)”的五大關(guān)鍵要素。一是新穎性。較之已有的技術(shù)，呈現(xiàn)出完全不同的技術(shù)思路與原則。二是快速增長(zhǎng)。相較于非新興技術(shù)，具有明顯的增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)，這種增長(zhǎng)難以量化但可以通過資本投入數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)以及替代性計(jì)量學(xué)（Almetrics）等方式來觀察。三是連貫性。多數(shù)新興技術(shù)并非“橫空出世”，而是基于已有技術(shù)路徑，亦可能是多種技術(shù)組合應(yīng)用而生成的“新”技術(shù)。典型代表如人工智能，事實(shí)上人工智能技術(shù)早在 20 世紀(jì) 60年代就已誕生，但由于受當(dāng)時(shí)技術(shù)條件所限，直到進(jìn)入 21 世紀(jì)隨著計(jì)算機(jī)“算力”的提升與數(shù)據(jù)的極大豐富，才開始快速發(fā)展。四是重大影響性。其影響不局限于特定領(lǐng)域，而是給整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系帶來重大影響，改變社會(huì)生活的行為主體、運(yùn)行機(jī)制與互動(dòng)模式，甚至是知識(shí)形成過程等。五是不確定性與模糊性。這項(xiàng)技術(shù)可能帶來的應(yīng)用場(chǎng)景與結(jié)果不確定，甚至?xí)硪恍耙庀氩坏健保╱nintended）甚至是“不希望看到”（undesirable）的結(jié)果；而模糊性則是指不同社會(huì)主體對(duì)技術(shù)發(fā)展，尤其是安全的責(zé)任邊界在相當(dāng)一段時(shí)間難以清晰界定。

鑒于以上五大關(guān)鍵要素，如果一項(xiàng)“具有相當(dāng)新穎性、相對(duì)成長(zhǎng)較快的技術(shù)，會(huì)隨著時(shí)間推移呈現(xiàn)一定程度的連貫性，而且有潛力給社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來相當(dāng)沖擊，改變行為主體、運(yùn)行機(jī)制以及互動(dòng)模式甚至是知識(shí)產(chǎn)生過程，這些影響會(huì)在未來顯著浮現(xiàn)，但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，會(huì)呈現(xiàn)一定不確定及模糊性”，那么它就可以被稱為“新興技術(shù)”。當(dāng)然，厘清五大關(guān)鍵要素的意義不僅限于更好理解什么是新興技術(shù)，更為重要的是在此基礎(chǔ)上，通過這些要素的動(dòng)態(tài)變化，可大致把握新興技術(shù)的發(fā)展與演進(jìn)規(guī)律。

從圖 1 可以看出，一個(gè)新興技術(shù)發(fā)展的“生命周期”一般包含三個(gè)階段：（1）成長(zhǎng)初期（Pre-emergence），其特征是新穎性與不確定性突出，相應(yīng)增長(zhǎng)速度有限，帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響亦未展現(xiàn)。實(shí)踐中體現(xiàn)為一種新的技術(shù)思路或者尚處在實(shí)驗(yàn)開發(fā)階段，社會(huì)應(yīng)用場(chǎng)景不明，實(shí)際應(yīng)用相當(dāng)有限。（2）快速成長(zhǎng)期（Emergence），其特征是新穎性與不確定性逐步下降，增長(zhǎng)速度與影響力不斷上升。實(shí)踐中體現(xiàn)為一項(xiàng)技術(shù)從研發(fā)開始走向應(yīng)用落地，有著較為明確和廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景。（3）成長(zhǎng)后期，其特征是增長(zhǎng)速度與影響力達(dá)到高峰，技術(shù)足夠成熟而喪失新穎性，其不確定性與模糊性亦得到最大程度的消除。在實(shí)踐中體現(xiàn)為一項(xiàng)成熟的技術(shù)應(yīng)用，已達(dá)相當(dāng)程度的產(chǎn)業(yè)化與規(guī)?；?，相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策以及治理機(jī)制也隨之完善。

把握新興技術(shù)發(fā)展規(guī)律還需明確以下兩點(diǎn)：一是新興技術(shù)始終處在動(dòng)態(tài)發(fā)展中。具體包括兩層含義，一方面，技術(shù)本身具有一定生命周期，一項(xiàng)技術(shù)不可能永遠(yuǎn)是“新興技術(shù)”；二是對(duì)新興技術(shù)的判斷亦在動(dòng)態(tài)調(diào)整。不同國家對(duì)新興技術(shù)“新穎性”“重大影響”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)會(huì)發(fā)生變化。比如美國最新的CET 清單相較于 2020 年發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，就移除了數(shù)據(jù)科學(xué)和存儲(chǔ)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、先進(jìn)傳統(tǒng)武器技術(shù)、醫(yī)學(xué)和公共健康技術(shù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等。但需要說明的是，同一時(shí)期各國對(duì)于“新興技術(shù)”的認(rèn)知與判斷重合度總體上仍然較高。如經(jīng)合組織（OECD）2016年出版的《科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新展望》，根據(jù)加拿大、芬蘭、德國、英國、俄羅斯等國及歐盟官方的技術(shù)前沿預(yù)判，列出未來10～15年起重要影響的40項(xiàng)新興關(guān)鍵技術(shù)，將其分為四組：數(shù)字技術(shù)、生物技術(shù)、能源和環(huán)境技術(shù)以及先進(jìn)材料，各組又細(xì)分列出了相關(guān)重要技術(shù)。

更為重要的是，從上述新興技術(shù)生命周期的發(fā)展規(guī)律中可以看到，由于新興技術(shù)生命周期的大部分時(shí)間都處在高度不確定與模糊的過程中，但同時(shí)其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)又會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)而全面的影響，這就意味著，不確定與模糊帶來的風(fēng)險(xiǎn)必然滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的各方面，形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。此外，與傳統(tǒng)技術(shù)相比，新興技術(shù)的“落地”與“擴(kuò)張”往往極為迅速，甚至是“研產(chǎn)同步”，這就導(dǎo)致留給治理者發(fā)現(xiàn)問題并作出有效反應(yīng)的時(shí)間十分有限，給安全治理帶來極大難度。從這個(gè)意義上講，新興技術(shù)所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)必然呈現(xiàn)復(fù)雜性、系統(tǒng)性特點(diǎn)，其安全維護(hù)及有效治理必然面臨巨大挑戰(zhàn)。2020年11月16日，世界經(jīng)濟(jì)論壇官方網(wǎng)站發(fā)布《未來系列：網(wǎng)絡(luò)安全、新興技術(shù)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告，重點(diǎn)介紹新興技術(shù)環(huán)境中內(nèi)在隱患和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所帶來的日益嚴(yán)重的威脅。報(bào)告稱，“展望技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)，呈現(xiàn)的是一幅復(fù)雜性、速度、規(guī)模和相互依存程度不斷提高的圖景。新興技術(shù)環(huán)境將'壓倒’目前部署的許多風(fēng)險(xiǎn)減緩措施。如果現(xiàn)在不進(jìn)行干預(yù)，就很難保持對(duì)未來全球增長(zhǎng)所依賴的新興技術(shù)的信任度及其完備性”。因此，從某種意義上講，新興技術(shù)發(fā)展本身就內(nèi)含“不安全”特質(zhì)。

綜上所述，在把握新興技術(shù)界定及其發(fā)展規(guī)律之后，那么接下來一個(gè)問題就是，如何進(jìn)行新興技術(shù)的治理以有效維護(hù)安全并促進(jìn)發(fā)展？傳統(tǒng)技術(shù)治理的理念與模式能否適用于新興技術(shù)的治理？

 探討新興技術(shù)治理，可以基于比較的視角，即與傳統(tǒng)技術(shù)治理理念與模式進(jìn)行比較。因?yàn)榻?jīng)過多年理論與實(shí)踐發(fā)展，傳統(tǒng)技術(shù)治理相對(duì)成型，而新興技術(shù)雖然有著鮮明的特點(diǎn)，但本質(zhì)上它作為技術(shù)本身，必然在相當(dāng)程度上遵循一般技術(shù)治理的內(nèi)在邏輯，盡管其因自身特點(diǎn)在一定程度上會(huì)給傳統(tǒng)技術(shù)治理帶來沖擊、挑戰(zhàn)甚至變革。此過程不僅是對(duì)新興技術(shù)治理的探索，亦是對(duì)整體技術(shù)治理的豐富與完善。

（一）傳統(tǒng)技術(shù)治理的內(nèi)在邏輯

1. 關(guān)于治理的目標(biāo)。一般認(rèn)為，無論何種治理，其總體目標(biāo)必然是發(fā)展與安全的平衡。當(dāng)然，絕對(duì)的平衡屬于完美目標(biāo)，難以在實(shí)踐中完全達(dá)到，無限接近的過程至關(guān)重要。因此，所謂技術(shù)治理的目標(biāo)就是在確保技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展符合社會(huì)目標(biāo)、提升生產(chǎn)力以及獲得相應(yīng)社會(huì)福利的同時(shí)，最大程度地降低發(fā)展過程中帶來的各種安全風(fēng)險(xiǎn)與隱患。

2. 關(guān)于治理的架構(gòu)。事實(shí)上，技術(shù)涉及多種門類，每項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用場(chǎng)景與社會(huì)影響不同，因此對(duì)于技術(shù)治理框架的理解往往基于“分層”（layer-based）、“分域”（domain-based） 甚至是“議題”（issue-based） 的特點(diǎn)。所謂“分層”是指技術(shù)及其應(yīng)用所帶來的問題會(huì)涉及不同層面的問題，有的是物理層面（技術(shù)硬件問題），有的是邏輯層面（技術(shù)軟件問題），而有的則是應(yīng)用層面（技術(shù)產(chǎn)業(yè)化與社會(huì)化應(yīng)用過程中帶來的社會(huì)問題）；所謂“分域”是從技術(shù)產(chǎn)生的社會(huì)影響來看，特定技術(shù)會(huì)帶來政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、社會(huì)等不同領(lǐng)域的問題；而“基于議題”就是更加細(xì)分與具體地聚焦于某項(xiàng)技術(shù)帶來的某一具體問題。

3. 關(guān)于治理的內(nèi)容。（1）解決步調(diào)難題（pacing problem）。步調(diào)難題是指科技創(chuàng)新的速度大大超過了法律和管理?xiàng)l例的更新速度。該提法第一次是在拉里·唐尼斯 2009 年出版的《顛覆定律》一書中出現(xiàn)：“科技是成指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)的，但是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律系統(tǒng)只會(huì)緩慢增長(zhǎng)。”因此，傳統(tǒng)技術(shù)治理整體呈現(xiàn)“滯后性”的特點(diǎn)。需要指出的是，這種“滯后性”并不是消極或貶義的，其本質(zhì)上是符合技術(shù)發(fā)展規(guī)律的。而治理的效果也是看能否最大限度地彌合步調(diào)的問題， 盡量跟上技術(shù)演進(jìn)的步伐。（2） 解決科林格里奇困境（Collingridge dilemma）。與步調(diào)難題一樣，這也是技術(shù)治理中的專業(yè)術(shù)語，從方法學(xué)的角度進(jìn)一步描述技術(shù)治理面臨的困境。它具體包含雙重約束：一是信息困境，即一項(xiàng)技術(shù)的社會(huì)后果不能在技術(shù)生命的早期被預(yù)料到；二是控制困境，當(dāng)不希望的后果被發(fā)現(xiàn)時(shí)，技術(shù)往往已經(jīng)成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的一部分，以至于對(duì)它的控制十分困難。該提法最早由阿斯頓大學(xué)的大衛(wèi)·科林格里奇提出并發(fā)表于《社會(huì)管理技術(shù)》一書中?？屏指窭锲嬖f過，當(dāng)一個(gè)容易的事情被改變時(shí)，結(jié)果將難以預(yù)見。而當(dāng)需要作出明顯的改變時(shí)，改變的方法卻變得昂貴、困難和消耗時(shí)間。因此，治理實(shí)踐就是要想辦法獲取信息、及早干預(yù)和實(shí)現(xiàn)對(duì)最佳效果的控制。當(dāng)然，在實(shí)踐中，這種問題本身的解決不可能有最終完美方案，但治理的不斷完善從本質(zhì)上講，就是盡可能地去降低“步調(diào)難題”或“科林格里奇困境”帶來的不利影響。

目前，無論是“步調(diào)難題”還是“科林格里奇困境”都已成為技術(shù)治理討論的基本邏輯起點(diǎn)。以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為例，其發(fā)展歷程就充分印證了這一點(diǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的初始設(shè)計(jì)與應(yīng)用理念是“聯(lián)接”而非安全，因此，從技術(shù)架構(gòu)本身而言它是天然“不安全”的；與此同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及與社會(huì)應(yīng)用，其帶來的社會(huì)問題與風(fēng)險(xiǎn)逐漸得以顯現(xiàn)并被社會(huì)所認(rèn)知，然后才是應(yīng)對(duì)與治理被提上日程。從“步調(diào)”上看，治理永遠(yuǎn)落后于技術(shù)發(fā)展本身；從“困境”上看，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期的“信息困境”和當(dāng)前的“控制困境”是顯而易見的。早期無法及不可能預(yù)想到后來的發(fā)展會(huì)帶來的諸多治理挑戰(zhàn)，從網(wǎng)絡(luò)犯罪到網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，從網(wǎng)絡(luò)攻擊到國家行為規(guī)范，等等。當(dāng)意識(shí)到這些問題，國際社會(huì)各方開始投入力量強(qiáng)化治理時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)早已超越技術(shù)本身，成為一種廣泛滲入社會(huì)各領(lǐng)域的“泛在性”“嵌套式”技術(shù)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何治理措施都可能付出高昂的社會(huì)發(fā)展成本。

（二）新興技術(shù)治理的內(nèi)在邏輯

沿著傳統(tǒng)技術(shù)治理目標(biāo)、架構(gòu)、內(nèi)容等思路，結(jié)合新興技術(shù)的特點(diǎn)與實(shí)踐，通過比較分析得出新興技術(shù)治理具有如下內(nèi)在邏輯：

1. 治理目標(biāo)更加突出安全偏好。在當(dāng)前新一輪科技革命中，諸如信息技術(shù)、人工智能、生命科學(xué)、數(shù)字技術(shù)等新興技術(shù)正在促使全球科技革命進(jìn)入疊加爆炸的歷史新階段。尤其是在當(dāng)前國際格局與地緣政治博弈加劇的背景下，鑒于國際社會(huì)各方多年來對(duì)信息通訊及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)治理的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，相較于傳統(tǒng)技術(shù)發(fā)展初期更重發(fā)展、安全考慮相對(duì)欠缺的情況，相關(guān)方對(duì)于新興技術(shù)治理的認(rèn)知從一開始就不再局限于技術(shù)及其發(fā)展本身，而是從國家安全與戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的角度予以高度重視，安全偏好顯而易見。

如美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）2019 年發(fā)布的《超越技術(shù)：發(fā)展中國家的第四次工業(yè)革命》報(bào)告認(rèn)為，發(fā)展中國家在應(yīng)用新興技術(shù)上具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，尤其是中國正借此超越美國，并在世界上擴(kuò)展其影響力。緊接著，CSIS 于 2020 年又發(fā)表題為《雙子塔：在新興技術(shù)治理中維護(hù)國家安全和國家創(chuàng)新》的報(bào)告，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在全球技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新擴(kuò)散的時(shí)代，美國必須維護(hù)國家安全和國家創(chuàng)新這兩大支柱，并在新興技術(shù)引領(lǐng)、公私伙伴關(guān)系、創(chuàng)新與安全、新興技術(shù)領(lǐng)域勞動(dòng)力、廣泛的持續(xù)性外交接觸、為不可避免的摩擦和威脅做好準(zhǔn)備等方面提出了相關(guān)治理措施。

正是基于這樣的理念，2020 年 10 月 15 日，美國國務(wù)院發(fā)布《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，詳細(xì)介紹了美國為保持全球領(lǐng)導(dǎo)力而強(qiáng)調(diào)發(fā)展“關(guān)鍵與新興技術(shù)”。而這些技術(shù)的定位本質(zhì)上是“對(duì)美國國家安全至關(guān)重要的關(guān)鍵和新興技術(shù)”。歐洲委員會(huì)也于 2022 年 2 月發(fā)布“為了安全與防御的關(guān)鍵技術(shù)路線圖”，稱“保持技術(shù)發(fā)展的前沿對(duì)于確保歐洲的繁榮、安全與生活方式都至關(guān)重要”。歐洲委員會(huì)認(rèn)為，歐洲安全與防御力量的分散化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下、行動(dòng)能力減弱與戰(zhàn)略依賴度上升，而新興技術(shù)的發(fā)展為改變此狀況提供了一個(gè)“避免再犯過去錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)”。從上述表態(tài)中不難看出，歐洲國家認(rèn)為“安全”的問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)繁榮，必須成為其首要關(guān)切。

2. 治理架構(gòu)呈現(xiàn)更加鮮明的“泛安全”特質(zhì)。當(dāng)前新興技術(shù)治理實(shí)踐已然表明，傳統(tǒng)技術(shù)治理“分層”與“分域”邊界進(jìn)一步模糊，“層”際融合、跨“域”協(xié)同的特征明顯；更為重要的是，國家安全因素前所未有地凸顯，使得新興技術(shù)治理呈現(xiàn)“泛安全化”的特點(diǎn)。

以當(dāng)前發(fā)展較為迅速且相對(duì)較為成型的人工智能治理為例，其治理目的是充分發(fā)揮人工智能帶來的優(yōu)勢(shì)和有效降低人工智能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。從一開始它就體現(xiàn)出鮮明的“層”際融合與跨“域”協(xié)同特點(diǎn)，雖然根據(jù)關(guān)注重點(diǎn)的不同分為技術(shù)層、倫理層、社會(huì)及法律層等 3 個(gè)層面進(jìn)行，但其實(shí)各層之間相互關(guān)聯(lián)。比如技術(shù)層面在考慮安全時(shí)，倫理是必要因素，強(qiáng)調(diào)基于安全的技術(shù)設(shè)計(jì)理念（Secure by Design）；同樣，社會(huì)與法律層面治理的最終目標(biāo)亦是為了實(shí)現(xiàn)造福人類的終極技術(shù)倫理，即通過整合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、法律、社會(huì)等各方面資源，最終建設(shè)負(fù)責(zé)任的人工智能（Responsible Artificial Intelligence, RAI）。

而在此過程中，國家安全因素更是相關(guān)國家考慮的重點(diǎn)。如哈佛大學(xué)貝爾弗科學(xué)與國際事務(wù)研究中心在 2017 年發(fā)表題為《人工智能與國家安全》（Artificial Intelligence and National Security）的研究報(bào)告指出，“人工智能的進(jìn)步將通過推動(dòng)軍事優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的變革來實(shí)現(xiàn)國家安全”。美國戰(zhàn)略界基本上形成了以下兩方面的共識(shí)：一是人工智能是影響和塑造未來美國國家安全的核心變量；二是有效克服人工智能的負(fù)面效應(yīng)是確保未來美國國家安全的關(guān)鍵。尤其是美國認(rèn)為中國政府正試圖通過發(fā)展人工智能實(shí)現(xiàn)軍事能力的“跨越式”發(fā)展：“中國在人工智能領(lǐng)域的投資可能會(huì)'削弱’美國的軍事優(yōu)勢(shì)，'破壞’自由、開放的國際秩序，并在人權(quán)和個(gè)人自由方面'挑戰(zhàn)’美國價(jià)值觀和傳統(tǒng)”，最終將全面“挑戰(zhàn)”美國在人工智能領(lǐng)域及全球范圍內(nèi)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)美國國家安全構(gòu)成嚴(yán)重的“威脅”。由此可見，國家安全因素可謂從戰(zhàn)略高度貫穿人工智能治理始終。

再如，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)安全、新興技術(shù)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告指出，量子技術(shù)可能改變國家安全的游戲規(guī)則。一些國家正在對(duì)量子技術(shù)和技能發(fā)展進(jìn)行重大投資，將量子技術(shù)列入管制清單。未來少數(shù)發(fā)達(dá)國家獲得量子霸權(quán)，將會(huì)產(chǎn)生地緣政治影響。另外，競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)主義還將影響國際合作與公平，導(dǎo)致無法將量子技術(shù)的全部潛力釋放到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中。如果各國不能確保公平獲得量子技術(shù)，擁有量子能力的國家會(huì)獲得戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，而其他國家則陷入“量子貧困”。

3. 治理實(shí)踐更加突出“基于安全的設(shè)計(jì)”（secure by design）或“零信任”架構(gòu)（zero trust security model）。如上所述，新興技術(shù)的特點(diǎn)之一就是快速發(fā)展與廣泛應(yīng)用，留給決策者和治理者理解其潛在用途和影響的時(shí)間縮短，未來發(fā)展與安全具有高度不確定性與模糊性。因此，先發(fā)展后安全的傳統(tǒng)認(rèn)知顯然無法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，安全“端口”必須不斷前移。一些諸如“基于安全的設(shè)計(jì)”以及“零信任”架構(gòu)的安全理念開始受到認(rèn)可與關(guān)注。前者是指任何一項(xiàng)技術(shù)及應(yīng)用在設(shè)計(jì)之初就應(yīng)該考慮其可能的安全問題，必須在相應(yīng)設(shè)計(jì)中體現(xiàn)出對(duì)安全的控制。而后者原是網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的新安全模式，是一種設(shè)計(jì)安全防護(hù)架構(gòu)的方法，其核心思路是：默認(rèn)情況下，所有交互都是不可信的。傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)基于信任而建構(gòu)，后來相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)也采取“信任但驗(yàn)證”的方法。即使是面對(duì)越來越嚴(yán)峻的安全形勢(shì)，它亦奉行“內(nèi)外有別”的宗旨，即通過建立安全邊界（防火墻或物理隔離）以期保留對(duì)內(nèi)信任對(duì)外防御。但隨著新型技術(shù)與應(yīng)用手段的不斷升級(jí)，網(wǎng)絡(luò)犯罪分子不斷尋找新的方法突破傳統(tǒng)安全防護(hù)架構(gòu)。而先進(jìn)的黑客工具和商業(yè)化的勒索軟件越來越容易獲得，使得這種方法越來越難以確保安全需要。因此，在著名的市場(chǎng)調(diào)研公司弗雷斯特研究公司（Forrester Research）2010 年零信任報(bào)告中，分析師約翰·金德維格呼吁將網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)方法調(diào)整為“驗(yàn)證而不信任”策略。

這些理念與措施已經(jīng)“外溢”到新興技術(shù)的治理中，比如世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)安全、新興技術(shù)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)》報(bào)告，針對(duì)量子技術(shù)，明確提出“安全開發(fā)”的治理策略，呼吁各國在制定量子發(fā)展計(jì)劃或戰(zhàn)略時(shí)，能夠定期審查量子計(jì)劃的安全性，并監(jiān)測(cè)其風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)人工智能濫用與惡意攻擊的“精準(zhǔn)性”“偽造性”與“操縱性”，除了加強(qiáng)對(duì)抗性安全防御算法外，還需要一種指導(dǎo)性的網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行框架，針對(duì)新興的人工智能威脅自動(dòng)檢測(cè)、調(diào)查并制定防御方案。這些得益于既有技術(shù)治理的理念與架構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)治理架構(gòu)體系發(fā)揮初始性、方向性影響。

目前對(duì)于新興技術(shù)治理的理論探討與實(shí)踐推進(jìn)總體還處在發(fā)展初期，但重要性與迫切性與日俱增。鑒于新興技術(shù)發(fā)展規(guī)律內(nèi)含的不安全屬性，以及治理現(xiàn)實(shí)需求中的安全偏好，如何構(gòu)建既能改善“步調(diào)難題”與“科林格里奇困境”進(jìn)而促進(jìn)新興技術(shù)良性發(fā)展，又能平衡日益突出的國家安全關(guān)切的治理框架，是進(jìn)一步完善新興技術(shù)治理路徑的出發(fā)點(diǎn)。因此，本文提出基于“國家安全”的前瞻性治理，即在前瞻性治理的框架中“嵌套”國家安全要素。

（一）前瞻性治理（Anticipatory governance）的理念與框架 

此概念較為廣泛地被引用到新興技術(shù)治理領(lǐng)域，源起于美國政府與學(xué)界對(duì)于納米技術(shù)的關(guān)注。2003 年，美國國會(huì)通過了“21 世紀(jì)納米技術(shù)研發(fā)法”，授權(quán) 2000 年成立的“國家納米技術(shù)倡議”（National Nanotechnology Initiative，NNI）推進(jìn)納米技術(shù)發(fā)展與治理。根據(jù) NNI 官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)，其由多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金，80% 以上經(jīng)費(fèi)由國家科學(xué)基金會(huì)、國防部、能源部和國家衛(wèi)生研究院等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。后續(xù)系列研發(fā)活動(dòng)的總體目標(biāo)之一就是探索前瞻性治理。

前瞻性治理是一種未雨綢繆、提前預(yù)防新興技術(shù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)決策方式。有學(xué)者將其內(nèi)涵界定為“一種通過安排適當(dāng)范圍參與主體、調(diào)節(jié)特定溝通過程，使治理參與者轉(zhuǎn)變或提升新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，促進(jìn)或放緩某類新興技術(shù)應(yīng)用發(fā)展腳步，最終實(shí)現(xiàn)新興技術(shù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解集體行動(dòng)的技術(shù)決策方式”。與一般性治理模式不同，前瞻性治理強(qiáng)調(diào)跨領(lǐng)域能力建設(shè)，讓不同學(xué)科研究人員與產(chǎn)業(yè)、政府、社區(qū)及公眾進(jìn)行互動(dòng)，在技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化為實(shí)際應(yīng)用之前，共同建立技術(shù)發(fā)展的多種情景。前瞻性治理還強(qiáng)調(diào)管理集體預(yù)期，反思新興技術(shù)的發(fā)展環(huán)境及社會(huì)影響。與技術(shù)預(yù)測(cè)、技術(shù)預(yù)見不同，前瞻性治理十分重視建設(shè)全社會(huì)應(yīng)對(duì)技術(shù)意外后果和風(fēng)險(xiǎn)的能力，而不只是預(yù)測(cè)技術(shù)實(shí)施的結(jié)果。

總而言之，其核心要義有二：一是不以追求即定結(jié)果為目標(biāo)，對(duì)于未來技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用場(chǎng)景持動(dòng)態(tài)開放態(tài)度，未來存在多種可能；二是強(qiáng)調(diào)過程既是認(rèn)知的不斷深化，更是實(shí)踐的不斷選擇。為克服不確定性與模糊性，信息的充分交流以及各方力量的協(xié)調(diào)至關(guān)重要，為此，前瞻性治理強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科、多主體之間的合作以及相關(guān)機(jī)制力量的整合。

而對(duì)于具體治理的框架以及政策工具箱，不同學(xué)者有不同理解與建言，綜合各方觀點(diǎn)，基本要點(diǎn)如下：（1）信息與數(shù)據(jù)的收集。盡可能多地占有相關(guān)信息與數(shù)據(jù)，提升公眾認(rèn)知與幫助決策。（2）彌補(bǔ)政策“空白”。新技術(shù)往往帶來新問題，有的需要出臺(tái)新的政策，有的則需要明確新的職能部門。因此，必須加強(qiáng)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整以及機(jī)制的適應(yīng)性。（3）強(qiáng)化重點(diǎn)主體的責(zé)任。技術(shù)治理實(shí)踐表明，從事技術(shù)研發(fā)的專業(yè)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門影響力巨大，強(qiáng)化這些重點(diǎn)主體的責(zé)任往往能夠取得以點(diǎn)帶面的良好效果。（4）堅(jiān)持“多利益相關(guān)方”參與。不僅治理實(shí)踐需要相關(guān)方參與，更為重要的是在此過程中，可以搭建機(jī)制性的相關(guān)方溝通平臺(tái)，有助于更新信息、碰撞新想法以及建立公共信任，形成良好的治理生態(tài)。

需要特別指出的是，上述要點(diǎn)均貫穿新興技術(shù)治理全流程。以信息與數(shù)據(jù)的獲取為例，一般理解新興技術(shù)發(fā)展初期往往面臨“信息困境”，需要極早預(yù)判未來發(fā)展走向并作相應(yīng)政策選擇，因此，找到有效方法予以緩解至關(guān)重要。這種方法可以是鼓勵(lì)各行業(yè)各機(jī)構(gòu)之間的信息共享與交流，亦可以借助一些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，比如當(dāng)前大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)的發(fā)展就為更加高效的場(chǎng)景模擬與推演提供了契機(jī)，幫助政策制定者強(qiáng)化預(yù)判，有效決策。但這些措施與方法并不僅限于發(fā)展初期，前瞻性治理面對(duì)的未來并不確定，每一階段都是影響未來的節(jié)點(diǎn)，因此，不斷獲取最新信息、不斷校準(zhǔn)政策甚至改變選擇才是應(yīng)有之義。

（二）國家安全因素的“嵌套”

如上文所述，當(dāng)前新興技術(shù)治理安全偏好，尤其是國家安全因素凸顯，而既有關(guān)于前瞻性治理的分析并未將此納入考慮，可以考慮將國家安全因素對(duì)應(yīng)地“嵌套”入前瞻性治理的政策框架中。（如圖 2 所示）

這種“嵌套”的意義和益處主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是提升公眾意識(shí)與塑造有益于安全的社會(huì)政策環(huán)境。對(duì)于當(dāng)前新興技術(shù)發(fā)展所處的特殊歷史時(shí)期，國內(nèi)外公眾認(rèn)知的敏感度有限，傳統(tǒng)技術(shù)自由發(fā)展的思維仍相當(dāng)程度存在。很多情況下，公眾不能從國際戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)與國家安全的角度去理解相關(guān)新興技術(shù)治理的政策，相關(guān)舉措甚至存在爭(zhēng)議。因此，要有意識(shí)地將國家安全相關(guān)信息點(diǎn)嵌入到信息與數(shù)據(jù)的收集中，加大相關(guān)政策宣傳與解釋力度，幫助形成更好的公眾意識(shí)與社會(huì)政策環(huán)境。

二是做出更加全面的政策預(yù)判與決定。鑒于新興技術(shù)治理涉及的領(lǐng)域廣泛、部門多元，實(shí)踐中綜合考慮各方因素的難度較大，尤其是對(duì)于專業(yè)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門而言，涉及國家安全的信息相對(duì)匱乏，加入必要的國家安全信息點(diǎn)，可以幫助他們更好地完善多維度信息、校準(zhǔn)政策并作出能夠平衡發(fā)展與安全的決策。當(dāng)然，需要強(qiáng)調(diào)的是“必要的”國家安全信息點(diǎn)可以通過內(nèi)部或?qū)ｉT的渠道獲取，相關(guān)部門在確保安全的前提下進(jìn)行必要的指導(dǎo)與交流，從而避免因信息缺失或忽視作出可能影響國家安全的決策。

三是推動(dòng)新政策制定體現(xiàn)必要的國家安全訴求。新興技術(shù)治理的特點(diǎn)之一就是不斷根據(jù)新問題調(diào)整政策，尤其是彌補(bǔ)政策空白。為提升效率，新政策在設(shè)計(jì)之初就應(yīng)有必要的國家安全考慮、體現(xiàn)相應(yīng)的國家安全訴求，從而更好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，也有利于保持政策的穩(wěn)定性。這一點(diǎn)已得到實(shí)踐證明。近年來，各國出臺(tái)的相關(guān)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略文件與法律法規(guī)都體現(xiàn)出明確的安全考慮。但需要關(guān)注的是，形勢(shì)總是在發(fā)展變化。隨著技術(shù)與應(yīng)用的發(fā)展，一項(xiàng)新技術(shù)對(duì)國家安全的影響亦在變化。因此，應(yīng)保持相關(guān)政策的彈性，及時(shí)評(píng)估并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

四是明晰與強(qiáng)化利益相關(guān)方的國家安全責(zé)任。包括專業(yè)機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門在內(nèi)的新興技術(shù)重要相關(guān)方，對(duì)于安全問題的關(guān)注多聚焦在與其專業(yè)或產(chǎn)品相關(guān)的安全問題。而對(duì)于包括國家安全在內(nèi)的社會(huì)公共責(zé)任，要么認(rèn)知不到位，要么重視程度有限，亦是新興技術(shù)發(fā)展中責(zé)任“模糊性”的表現(xiàn)之一。這一方面需要治理部門借助相應(yīng)政策與規(guī)章制度進(jìn)一步明晰責(zé)任；另一方面，更為重要的是在實(shí)踐中加強(qiáng)政策指導(dǎo)，細(xì)化操作指南并提供配套的政策工具，使相關(guān)方能夠更好地履行相應(yīng)職責(zé)。這既有利于增強(qiáng)相關(guān)方對(duì)政策的穩(wěn)定預(yù)期，也會(huì)幫助他們樹立發(fā)展的信心。

五是相關(guān)部門探索更加有效的參與方式?！岸嗬嫦嚓P(guān)方”參與更多是一種原則性表述，實(shí)踐中往往面臨一定的效率問題。尤其是考慮到國家安全往往有相當(dāng)敏感度，且可能會(huì)給其他相關(guān)方正常的業(yè)務(wù)與活動(dòng)帶來一定影響，因此，涉及國家安全議題的探討或合作均需謹(jǐn)慎與適度，不僅需要充分評(píng)估與精準(zhǔn)把握，還要不斷探索和創(chuàng)新工作方式，在實(shí)現(xiàn)更有效參與的同時(shí)，奠定利于新興技術(shù)治理生態(tài)的信任基礎(chǔ)。

需要特別說明的是，所謂“嵌套”并不意味著過度安全的傾向與偏好，其“邊界”與“尺度”仍然需要進(jìn)一步探析。比如如何貫徹必要性、合理性、科學(xué)性、透明性等各種原則，如何保持政策調(diào)整的實(shí)時(shí)性，如何構(gòu)建暢通的信息反饋渠道幫助校準(zhǔn)措施，如何確保在實(shí)施過程中有必要的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制等……這些配套問題不及時(shí)，不僅難以實(shí)現(xiàn)平衡安全與發(fā)展的初衷，反過來還會(huì)影響發(fā)展。

本文在梳理相關(guān)國內(nèi)外研究的基礎(chǔ)上，闡述新興技術(shù)所具有的新穎性、高速增長(zhǎng)、連貫性、重大社會(huì)影響以及不確定性與模糊性的特點(diǎn)，結(jié)合這些特點(diǎn)從“生命周期”的角度探索其發(fā)展規(guī)律中所蘊(yùn)含的動(dòng)態(tài)性與不安全特質(zhì)。圍繞當(dāng)前新一輪科技革命地緣政治競(jìng)爭(zhēng)與博弈加劇的態(tài)勢(shì)，分析新興技術(shù)治理邏輯中的安全偏好，尤其是“國家安全”維度的凸顯，提出將國家安全要素嵌套入新興技術(shù)前瞻性治理框架。當(dāng)然，這只是初步思路，關(guān)于新興技術(shù)治理的理論探索還處在發(fā)展初期，本文僅以國家安全為切入點(diǎn)，嘗試從理論與分析框架角度去初步解構(gòu)新興技術(shù)的治理，很多問題留待進(jìn)一步研究或在實(shí)踐中去繼續(xù)探尋答案。