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來源：“中國邊疆史地研究”微信公眾號(hào) 清朝新疆治理述論 許建英 劉志佳 本文梳理清朝治理新疆所面臨的地緣、民族、邊境、文化以及經(jīng)濟(jì)等方面的挑戰(zhàn)，總結(jié)清朝治疆制度和政策，分析其特點(diǎn)、成效與問題，認(rèn)為清朝治疆制度與政策在繼承和創(chuàng)新基礎(chǔ)上，形成了自己的特點(diǎn)，對(duì)新疆治理產(chǎn)生了重要作用。但是，其政治治理的思想基礎(chǔ)仍囿于傳統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展未形成上下一致的持續(xù)動(dòng)力，影響了社會(huì)的大融合。
作者許建英，中國社會(huì)科學(xué)院中國邊疆研究所研究員，浙江大學(xué)兼職研究員；劉志佳，中國社會(huì)科學(xué)院中國邊疆研究所博士后。地址：北京市朝陽區(qū)國家體育場(chǎng)北路1號(hào)院，郵編100101。 經(jīng)過康熙、雍正、乾隆三代數(shù)十年的努力，至乾隆二十四年（1759）清朝最終平定了準(zhǔn)噶爾政權(quán)和大小和卓叛亂，統(tǒng)一天山南北，結(jié)束新疆?dāng)?shù)百年地方割據(jù)和戰(zhàn)亂頻仍的局面，重新將新疆置于中央政府的直接治理之下。清朝宣稱“準(zhǔn)噶爾蕩平，凡有舊游牧，皆我版圖”，其地域包括天山南北、阿爾泰山東西以及巴爾喀什湖以東以南地區(qū)，而通常所謂清代新疆，主要是指伊犁將軍所轄的范圍。 關(guān)于清代新疆治理學(xué)界已有不少研究，集中在政治、經(jīng)濟(jì)、屯墾、宗教、民族、邊防等諸多領(lǐng)域，其中尤以治理政策研究最為突出。本文試圖通過梳理清朝治疆所面對(duì)的挑戰(zhàn)與困難，綜述主要制度與政策，分析其特點(diǎn)、成效與問題，以期對(duì)清朝治疆加以總體評(píng)價(jià)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以利于深化清代新疆治理研究，利于鏡鑒當(dāng)代新疆治理。任何治理體制的建立和相應(yīng)治理政策的實(shí)施，都離不開其政治社會(huì)環(huán)境，也離不開其歷史傳統(tǒng)，清朝新疆治理也是如此。新疆地處中國大西北，地域遼闊，周邊毗鄰國家和部族眾多，在清朝版圖中雖然遠(yuǎn)離政治中心北京，但是其地緣獨(dú)特，戰(zhàn)略地位突出。隨著時(shí)間推移，新疆地緣地位愈發(fā)重要。同時(shí)，清朝統(tǒng)一新疆后，新疆境內(nèi)民族、宗教、社會(huì)問題復(fù)雜，文化背景差異大。凡此種種都是清朝治疆持續(xù)面臨的挑戰(zhàn)，清朝治理必須及時(shí)因應(yīng)，在繼承與創(chuàng)新中建立、完善其治疆體制和治疆政策。清朝治理新疆大致可分為三個(gè)時(shí)期，分別是前期（1759—1825年）、中期（1826—1883年）和后期（1884—1911年）。依據(jù)新疆政治社會(huì)發(fā)展，這三個(gè)時(shí)期分別可稱為創(chuàng)制與穩(wěn)定時(shí)期、動(dòng)亂與平亂時(shí)期、建省與改革時(shí)期。在每個(gè)時(shí)期里，新疆內(nèi)外形勢(shì)都有重大變化，清朝治疆面對(duì)巨大挑戰(zhàn)，其治理能力亦受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。清朝統(tǒng)一新疆后，新疆獨(dú)特的地緣環(huán)境彰顯其在清朝疆域中極為重要的地緣戰(zhàn)略地位。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是新疆地理上的銜接性。新疆內(nèi)接甘肅、青海，東南銜西藏，北連蒙古，系大西北最外緣，成為清朝西部疆域的重要組成部分，其銜接功能凸顯，所謂“東捍長(zhǎng)城，北蔽蒙古，南連衛(wèi)藏，西倚蔥嶺……居神州大陸之脊，勢(shì)若高屋建瓴”。正是新疆連接中原與亞洲腹地、連接青藏高原和蒙古高原，才使清朝疆域的整體性和一體性得以顯現(xiàn)。二是安全上的屏藩作用。在準(zhǔn)噶爾政權(quán)割據(jù)之時(shí)，新疆局勢(shì)始終牽動(dòng)青藏、內(nèi)外蒙古和陜甘地區(qū)，甚至直接影響到北京的安全，對(duì)國家穩(wěn)定影響極大。清朝對(duì)新疆屏藩作用認(rèn)識(shí)加深，所謂“得之則足以屏衛(wèi)中國，鞏我藩籬，不得則關(guān)隴隘其封，河湟失其險(xiǎn)，一舉足而中原為之動(dòng)搖”。左宗棠回顧西北歷史，曾深刻總結(jié)說，“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以衛(wèi)京師，西北臂指相連，形勢(shì)完整，自無隙可乘。若新疆不固，則蒙古不安，匪特陜、甘、山西各邊時(shí)虞侵軼，防不勝防，即直北關(guān)山，亦將無晏眠之日”。清朝平定準(zhǔn)噶爾割據(jù)政權(quán)的歷程，就充分說明新疆地區(qū)在安全上的戰(zhàn)略意義。三是人文傳統(tǒng)的一體性。準(zhǔn)噶爾政權(quán)統(tǒng)治新疆時(shí)期，作為統(tǒng)治者的準(zhǔn)噶爾蒙古與內(nèi)外蒙古在族裔上是一體的，而藏傳佛教的信仰又將西藏、新疆、蒙古高原連為一體；伊斯蘭教則連通南疆與陜甘諸省。這種深厚的人文脈絡(luò)注定新疆是清朝西北邊疆完整性不可或缺的部分?？梢?，從清朝疆域的地緣與人文戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)來看，確保其社會(huì)穩(wěn)定與安全是新疆治理的首要目標(biāo)。新疆區(qū)域內(nèi)民族復(fù)雜性和文化傳統(tǒng)差異性決定其治理體制必須處理好繼承與創(chuàng)新關(guān)系。清代新疆有10多個(gè)民族或者部族，諸如漢、蒙古、滿、維吾爾、哈薩克、回、索倫、塔吉克、柯爾克孜族等；各民族存在較大文化、生產(chǎn)方式、生活方式差異，甚至存在著不同的治理傳統(tǒng)，這些對(duì)清朝治疆體制選擇提出新要求。南疆維吾爾地區(qū)長(zhǎng)期通行傳統(tǒng)的伯克制度，其影響較為深遠(yuǎn)，但是鑒于大小和卓叛亂的教訓(xùn)，清朝決不能完全照搬舊體制而失國家之統(tǒng)一性，如何恰當(dāng)改造是對(duì)清朝的考驗(yàn)。扎薩克制度施行于內(nèi)外蒙古地區(qū)，因此將扎薩克制度用于新疆蒙古族社會(huì)理所當(dāng)然。需要指出的是，哈密和吐魯番等地的維吾爾族最早歸順清朝，為統(tǒng)一新疆做出巨大貢獻(xiàn)，需要從治理制度上體現(xiàn)出對(duì)其優(yōu)待，以區(qū)別于南疆維吾爾社會(huì)的治理模式。在清朝60多年征伐準(zhǔn)噶爾割據(jù)勢(shì)力過程中，中原大量民眾移居哈密、吐魯番、烏魯木齊以及巴里坤等地，形成重要的漢族社會(huì)，推行與之相適應(yīng)的治理制度勢(shì)在必行。如何包容新疆內(nèi)部民族、社會(huì)與文化的多樣性，如何兼顧新疆治理制度的歷史與現(xiàn)實(shí)，如何實(shí)事求是地處理好上述問題而實(shí)現(xiàn)新疆之治，考驗(yàn)著清朝治理思想和治理能力，對(duì)清朝治理體系建構(gòu)提出新要求。邊境地區(qū)治理首先凸顯出來。作為清朝疆域最西部分，其邊境接壤歐亞內(nèi)陸和南亞多個(gè)國家。清朝治理新疆前期，北部有沙俄，西部有中亞諸汗國，西南有阿富汗、印度以及眾多部族，均與新疆保持著復(fù)雜的歷史、宗教、經(jīng)貿(mào)和族群等關(guān)系，很多邊境維持著習(xí)慣邊界線，如何建立邊境地區(qū)秩序，守衛(wèi)邊界安全，維護(hù)邊境地區(qū)安定都事關(guān)重大。而清朝治理新疆的中后期，沙俄將擴(kuò)張的矛頭轉(zhuǎn)向清朝新疆地區(qū)，逐步蠶食清朝西部領(lǐng)土；同時(shí)，大肆向中亞推進(jìn)，吞并中亞諸汗國。與此同時(shí)，英國在印度統(tǒng)治穩(wěn)定后也向英屬印度西北邊疆地區(qū)擴(kuò)張，英屬印度總督梅約曾試圖在新疆南部以及中亞地區(qū)以“夾層地帶”隔離英俄。后來英國為建立從阿富汗經(jīng)新疆南部、西藏直到怒江的勢(shì)力范圍，環(huán)衛(wèi)英屬印度安全，與沙俄展開大角逐。英俄大角逐對(duì)新疆產(chǎn)生巨大影響，邊界爭(zhēng)端、藩屬問題都事關(guān)清朝疆域和主權(quán)完整，新疆成為清朝維護(hù)主權(quán)與領(lǐng)土完整斗爭(zhēng)的最前沿。特別是阿古柏入侵，建立所謂“哲德沙爾”偽政權(quán)，盤踞新疆13年之久，對(duì)清朝治理新疆帶來巨大的挑戰(zhàn)。此外，新疆是清朝對(duì)外商貿(mào)交流的重要通道，無論是前期與中亞部族、汗國的貿(mào)易往來，還是后期與沙俄、英屬印度的商貿(mào)關(guān)系，都存在如何維護(hù)清朝權(quán)益問題。因此，新疆周邊秩序的建構(gòu)、領(lǐng)土保衛(wèi)、邊境穩(wěn)定和貿(mào)易往來都需要建立相應(yīng)的體制，進(jìn)行系統(tǒng)管理。穩(wěn)定新疆內(nèi)部和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也是清朝面臨的重要挑戰(zhàn)。新疆地域遼闊，部族眾多，大小和卓后裔勢(shì)力殘存，加上長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定殊非易事。同時(shí)，新疆人口稀少，生產(chǎn)生活方式差異大，綠洲農(nóng)業(yè)和高山游牧業(yè)并存，交通通信設(shè)施簡(jiǎn)陋，商貿(mào)能力有限，發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)極為艱難。此外，隨著軍政體系建立和軍隊(duì)進(jìn)駐，穩(wěn)定的糧食供應(yīng)和龐大財(cái)政經(jīng)費(fèi)需求也是重大問題。鞏固和發(fā)展新疆，使之成為久安之地，甚為清朝所重視。早在統(tǒng)一新疆之初，乾隆皇帝就反復(fù)強(qiáng)調(diào)新疆治理的重要性，“伊犁既歸版章，久安善后之圖要焉，已定者詎宜復(fù)失也”，“一應(yīng)事宜必期熟籌可久”，“為邊圉久遠(yuǎn)之計(jì)”。清朝汲取歷史經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，力圖從戰(zhàn)略高度謀劃全面治疆，籌劃長(zhǎng)治久安之策。清朝以其體制特點(diǎn)為基本立足點(diǎn)，充分汲取傳統(tǒng)治疆經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)不同階段新疆治理實(shí)踐的需要，及時(shí)創(chuàng)新治理機(jī)制，制定相適應(yīng)的制度與政策。清朝完成統(tǒng)一新疆大業(yè)后，借鑒和繼承歷史經(jīng)驗(yàn)，注重多方面創(chuàng)新，制定了靈活多樣的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民族、宗教、邊防制度和政策，全方位治理新疆，形成了清朝治疆的鮮明特點(diǎn)。清朝新疆治理制度和政策可謂繁多，其要者可總結(jié)如下。平定新疆后實(shí)行何種行政制度，清朝最初考慮和最后實(shí)施是不同的。早在乾隆出兵平定準(zhǔn)噶爾時(shí)對(duì)新疆治理有過設(shè)想，計(jì)劃“俟平定準(zhǔn)噶爾后，分封四衛(wèi)拉特”，“眾建而分其勢(shì)，俾之各自為守，以奉中國號(hào)令，聊示羈縻而已”。在征伐達(dá)瓦齊戰(zhàn)役結(jié)束時(shí)，乾隆皇帝也設(shè)想使用分封制，沿用眾建以分其勢(shì)的傳統(tǒng)做法，即對(duì)天山北路的準(zhǔn)噶爾“四部，分封四汗”；對(duì)南路的維吾爾族地區(qū)，則計(jì)劃利用大小和卓木前往招撫，以其為代理人統(tǒng)治南疆。但是，后來阿睦爾撒納先降后叛，大小和卓也是降而復(fù)叛，使清朝政府認(rèn)識(shí)到以分封制進(jìn)行羈縻統(tǒng)治難以維持新疆穩(wěn)定局面，不得不放棄原初設(shè)想。平定大小和卓叛亂統(tǒng)一新疆后，清朝中央認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行軍府制，采取強(qiáng)有力的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)措施，以便有效震懾周邊地區(qū)，控制境內(nèi)復(fù)雜局面，對(duì)新疆實(shí)行直接治理。乾隆二十七年（1762），清朝設(shè)總統(tǒng)伊犁等處將軍（簡(jiǎn)稱伊犁將軍），統(tǒng)轄新疆軍政事務(wù)，“總統(tǒng)伊犁等處將軍一員……節(jié)制（天山）南北兩路，統(tǒng)轄外夷部落，操閱營(yíng)伍，廣辟屯田”。同時(shí)，在伊犁將軍下設(shè)都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣等，分駐全疆各地，管理地方軍政事務(wù)。各級(jí)大臣遞相統(tǒng)屬，形成全疆統(tǒng)治網(wǎng)絡(luò)。北路伊犁和塔爾巴哈臺(tái)地區(qū)由將軍直轄，南路八城和東路烏魯木齊地區(qū)由喀什噶爾參贊大臣和烏魯木齊都統(tǒng)分別綜理，受伊犁將軍節(jié)制。北疆為軍政重心，官員配置北重南輕。在軍府制下，清朝根據(jù)各地情況，實(shí)施不同的民政治理制度，在南疆維吾爾集中地區(qū)沿用伯克制，但是廢除伯克世襲制。在哈密、吐魯番等地的維吾爾族、土爾扈特諸部中則實(shí)行扎薩克制，封王賜爵。在烏魯木齊、巴里坤和古城等地，實(shí)行郡縣制，與中原相同。光緒四年（1878）初阿古柏偽政權(quán)被消滅后，清政府反復(fù)商討和準(zhǔn)備，于光緒十年（1884）在新疆建立行省制，劉錦棠被授首任巡撫，省會(huì)定于迪化（烏魯木齊）。新疆省初建之時(shí)，設(shè)新疆巡撫一員，仍受陜甘總督節(jié)制。全省共設(shè)三道，分別是鎮(zhèn)迪道，除原轄各州縣外，增設(shè)哈密一處；阿克蘇道轄南疆東四城；喀什噶爾道轄南疆西四城。伊犁將軍仍然保留，但其權(quán)限大大縮小，只管伊塔邊防，不再總督全疆軍務(wù)。不久，劉錦棠奏請(qǐng)?jiān)O(shè)立伊塔道，光緒十四年（1888）獲準(zhǔn)先行委署。后來歷經(jīng)增改添設(shè)，至光緒二十八年（1902）新疆全省“凡設(shè)道四、府六、廳十一、州一、縣二十一、分縣二”，新疆行省體制形成基本規(guī)模。建省后，新疆巡撫為新疆最高軍政長(zhǎng)官，下設(shè)道、府、廳、州、縣等各級(jí)行政機(jī)構(gòu)。原屬伊犁將軍的參贊和辦事大臣均裁撤，南疆地區(qū)的伯克制被廢除，其他地區(qū)的扎薩克制權(quán)限大大削弱，蒙古等游牧民族事務(wù)悉歸地方政府管轄。新疆行省的建立意味著傳統(tǒng)治疆制度發(fā)生重大改變，從此新疆與中原實(shí)現(xiàn)一體化治理。（二）興辦屯墾，發(fā)展經(jīng)貿(mào)清代新疆屯墾得到巨大發(fā)展。早在統(tǒng)一新疆之前，清朝就在哈密等地開展屯墾，以保障統(tǒng)一新疆的后勤。新疆統(tǒng)一后，屯墾形式逐步多樣化，規(guī)模擴(kuò)大。就新疆屯墾形式而言，清朝實(shí)施兵屯、民屯、回屯、旗屯、犯屯等，形成完整的屯墾體制。就規(guī)模而言，新疆屯墾以北疆為主，遍布全疆各地，規(guī)模巨大。新疆建省后，劉錦棠于光緒十二年（1886）專門制定《新疆屯墾章程》，大力鼓勵(lì)軍民屯墾，產(chǎn)生較大影響，所謂“土、客生息蕃庶，歲屢有秋，關(guān)內(nèi)漢回挾眷承墾，絡(luò)繹相屬”。這反映出新疆屯墾興盛，效率甚高，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展，奠定了新疆社會(huì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，清朝晚期，新疆推行新政，開始發(fā)展近代實(shí)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品得到進(jìn)一步豐富。制定章程和政策，促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)易。隨著大規(guī)模推進(jìn)屯墾事業(yè)，新疆手工業(yè)得到較快發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了商業(yè)的興旺。就內(nèi)貿(mào)而言，清朝支持和保護(hù)新疆與中原貿(mào)易，簡(jiǎn)便征稅手續(xù)和實(shí)行低稅率稅收，大大推動(dòng)了新疆與中原貿(mào)易的發(fā)展。清代新疆官營(yíng)和私營(yíng)商業(yè)經(jīng)營(yíng)廣泛，中原的絲綢、茶葉和瓷器等產(chǎn)品，大量運(yùn)銷新疆；新疆的皮毛、瓜果和棉花等物品也源源不斷銷往中原。商業(yè)發(fā)展深化了中原與新疆的交流，豐富了新疆市場(chǎng)，繁榮了新疆經(jīng)濟(jì)。就對(duì)外貿(mào)易而言，清朝制定章程，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。在清朝治理新疆的前期，主要是對(duì)哈薩克、布魯特、浩罕、巴達(dá)克山、阿富汗和克什米爾等開展貿(mào)易。其后，清朝制定了《哈薩克貿(mào)易章程》，規(guī)定了雙方貿(mào)易時(shí)間、地點(diǎn)、方式、免稅和安全等問題。該章程是清朝管理新疆周邊部族邊境貿(mào)易較為完整的章程，后來擴(kuò)大到天山以南的喀什噶爾等地區(qū)，為清朝前期和中期管理對(duì)外貿(mào)易起到了重要作用。乾隆五十九年（1794），喀什噶爾參贊大臣永保制定《回民出卡貿(mào)易章程》，獲清廷批準(zhǔn)后在南疆維吾爾地區(qū)實(shí)施，章程共7條，規(guī)定了出卡貿(mào)易人員、組成、貿(mào)易管理和保護(hù)等方面。該章程利于管理南疆維吾爾商人出卡貿(mào)易。清朝注重法制建設(shè)，治疆法制逐步健全。崛起于邊疆地區(qū)滿洲人建立清朝后，不但注重國家統(tǒng)一的法制建設(shè)，而且也注重邊疆少數(shù)民族地區(qū)區(qū)域性法制建設(shè)。就清代新疆法制建設(shè)而言，國家法、宗教法和習(xí)慣法長(zhǎng)期存在，一體多元，其主要情況如下。清朝強(qiáng)調(diào)國家法制統(tǒng)一原則，適用于全國的基本法律原則上應(yīng)用于新疆，《大清律例》和《理藩院則例》在立法和執(zhí)法上須盡量使用，特別是重大案件及重大刑事案件必須以國家法律審判，例如死罪審判均以國家法律為準(zhǔn)繩，規(guī)定“辦理斬絞各犯，擅照回子經(jīng)典定罪，隨時(shí)判決，且與律例不合，均著交部議處”。根據(jù)新疆具體情況，清朝還制定相應(yīng)法規(guī)。例如，清朝制定《新疆條例》和《回疆則例》，對(duì)新疆以及南疆地區(qū)司法作出清晰而具有針對(duì)性的界定。同時(shí)，清朝保留一些新疆地方特色和民族特點(diǎn)的習(xí)慣法和宗教法，其原則是“從俗從宜，各安其習(xí)”。這些地方傳統(tǒng)法在局部和某些方面起作用，特別是在南疆地區(qū)應(yīng)用更多，所謂“辦理回眾事務(wù)，宜因其性情風(fēng)俗而利導(dǎo)之，非盡可能以內(nèi)陸之法治也”。重視地方和習(xí)慣法規(guī)，卻不拘泥于此，體現(xiàn)出清朝法制建設(shè)上的繼承與創(chuàng)新性。清朝亦重視經(jīng)濟(jì)法律制度一體化建構(gòu)。建省前，新疆南北疆經(jīng)濟(jì)法律制度各不相同，特別是南疆存在不合理的賦稅。建省后，南疆廢除按丁抽稅，與中原賦稅統(tǒng)一，實(shí)行按照田地征收賦稅制度。廢除伯克制度減輕了攤派等苛捐雜稅的負(fù)擔(dān)，民眾只需給國家納糧，直接構(gòu)建起清朝政府與個(gè)人之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。新疆地域遼闊，外部環(huán)境復(fù)雜，清朝重視邊防體系建設(shè)。特別是嘉慶后，新疆內(nèi)亂外患不斷，清朝不斷加強(qiáng)邊防與安全體系建設(shè)，強(qiáng)化邊防管理。主要可概括為以下幾方面。清朝加強(qiáng)新疆邊防駐軍常備化。清朝治理新疆前期，新疆駐兵并不多，主要是從全國各地調(diào)來的軍隊(duì)，“南北兩路養(yǎng)兵萬有九千余名，設(shè)官千有四百余名。有駐防，有換防。駐防攜眷之滿洲、索倫、蒙古、厄魯特兵，則移自盛京、黑龍江，移自張家口，移自熱河。其換防番戍之綠營(yíng)，則調(diào)自陜、甘”。19世紀(jì)20年代后，針對(duì)大小和卓后裔接連叛亂，清朝加強(qiáng)了“回疆”地區(qū)駐軍。清朝建設(shè)和保障交通與通信設(shè)施。新疆地域遼闊，邊境線漫長(zhǎng)，邊防守衛(wèi)、交通保障和通信設(shè)施都極為重要，“泊乎蕩平西域，全隸版圖，地周二萬余里，為之遍設(shè)軍臺(tái)。而于其巖疆要隘，毗接外藩處所，酌設(shè)卡倫，以資捍衛(wèi)”。清朝官員深知“驛遞國家之血脈”“驛遞為第一緊要急務(wù)已”，建立交通和通信設(shè)施，確保物資、人員和信息暢通是邊疆安全基礎(chǔ)。清朝在治理新疆過程中，制定并實(shí)施一系列建設(shè)和保障交通與通信政策，建立邊防臺(tái)站、卡倫和驛線，較好地維護(hù)了邊疆安全。就交通和通信線路而言，清朝大力建設(shè)和改善。一是勘定和建設(shè)交通通信線路。清朝治疆前期，勘定新疆到北京線路兩條，分別是“大路”（嘉峪關(guān)—肅州—蘭州—西安—山西—直隸—北京）和“沿邊一路”（嘉峪關(guān)—肅州—寧夏—榆林—北京）。此外，還有“阿爾泰軍臺(tái)一路”，則是更北的一條線路，清朝統(tǒng)一新疆后就很少再使用，但是在戰(zhàn)亂時(shí)期，該條線路又成為聯(lián)系新疆和北京的重要線路。二是疏通新疆內(nèi)部交通線路，主要是貫穿南北疆的通道，其主要道路有：哈密—巴里坤線路；吐魯番—烏魯木齊線路；伊犁—阿克蘇線路。此外，聯(lián)系天山南北的線路還有以下幾條，分別是穆素爾達(dá)巴罕—特克斯河—阿克蘇、伊克哈布哈克卡—貢古魯克達(dá)巴罕—烏什、鄂爾果珠勒卡倫—善塔斯巴爾琿麗山—納林河—喀什噶爾，不過這幾條線路均為清朝治理新疆早期所使用，后來因年久失修或沙俄侵略而不復(fù)使用。就保障線路暢通的機(jī)構(gòu)和制度而言，清朝也積極建設(shè)。一是設(shè)置軍臺(tái)、驛站、營(yíng)塘等機(jī)構(gòu)，派人駐守，以保通暢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全疆共有軍臺(tái)160個(gè)、驛站9個(gè)、營(yíng)塘24個(gè)，其中軍臺(tái)數(shù)量居全國之首。二是制定規(guī)章制度，嚴(yán)格做好保障。首先是配置駐守人員，新疆軍臺(tái)、驛站和營(yíng)塘駐守人員以綠營(yíng)官兵為主、以維吾爾族農(nóng)民為輔，全疆計(jì)有數(shù)千人員駐守。其次是配置交通工具，確保后勤硬件。主要有馬、牛、驢、騾和車，擔(dān)負(fù)通信和運(yùn)輸任務(wù)。最后是制定規(guī)章制度，確保有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這些制度非常成熟，涉及多個(gè)方面，有明確使用臺(tái)站的范圍、規(guī)定里程時(shí)限、嚴(yán)禁損壞和泄密以及定期巡查制度等。清朝治疆后期電報(bào)興起，為應(yīng)對(duì)中英俄帕米爾交涉等邊疆問題，清朝在新疆建立起電報(bào)線路，新疆通信手段發(fā)生重大改變。清朝實(shí)施積極的稅賦政策。從康熙末年開始，清朝在直省實(shí)施“攤丁入畝”政策，大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。統(tǒng)一新疆后，清朝根據(jù)烏魯木齊、伊犁和南疆各地區(qū)實(shí)際情況，采取不同稅收方式，其要旨是減輕農(nóng)民賦稅。例如，在烏魯木齊地區(qū)實(shí)行的賦稅政策是“不以丁而以地，不以錢而以糧，人土相依”，免去人丁稅，利于農(nóng)民。伊犁地區(qū)實(shí)施了較清朝統(tǒng)一前要低的稅賦。南疆地區(qū)則由于歷史原因，稅賦稍微復(fù)雜一些，概括起來有兩種方式，一是依據(jù)土地收獲總數(shù)按比例征糧，即公地“平分”和“十分取一”。二是根據(jù)人丁多少征收錢文（類似“人丁稅”）。不過新疆建省時(shí)，左宗棠認(rèn)為“新疆按丁索賦，富戶丁少，賦役或輕，貧戶丁多，賦役反重，事理不平，莫甚于此”。因此，新疆建省后就取消了這種稅賦。需要說明的是，清朝制定的新疆稅賦政策使得所征收的稅賦絕大部分是糧食，現(xiàn)銀和現(xiàn)錢很少，早期少數(shù)商稅每年約有不到10萬兩銀，全部留作各地自用。清朝在新疆實(shí)施獨(dú)特的協(xié)餉制度。清代新疆賦稅政策所征收的多為糧食，可解決駐軍和政府的吃糧問題，但是解決不了財(cái)政問題，各級(jí)政府的行政事業(yè)開支以及軍隊(duì)官兵俸祿，除了吃糧抵消部分外，現(xiàn)銀發(fā)放俸祿仍是問題。每年需銀，前期約為200萬兩，后期達(dá)到300萬兩。清朝采取中原各省關(guān)分?jǐn)?、定額補(bǔ)助解決新疆財(cái)政困難，發(fā)放新疆駐軍等的俸餉，是為協(xié)餉。清朝為此制定一系列政策措施，一是將新疆所需協(xié)餉分?jǐn)偨o中原各省區(qū)和海關(guān)，定期撥解新疆。除了需要支持的邊遠(yuǎn)省區(qū)外，全國當(dāng)時(shí)25個(gè)省區(qū)均分?jǐn)傂陆畢f(xié)餉銀兩；后來東南主要海關(guān)，諸如江漢關(guān)、閩海關(guān)、江海關(guān)、粵海關(guān)也分?jǐn)傂陆畢f(xié)餉。二是新疆建立銀兩儲(chǔ)備制度，每年將協(xié)餉結(jié)余部分儲(chǔ)藏在伊犁、烏魯木齊、哈密等各地銀庫，以備亟需。三是清朝中央政府撥?？罱鉀Q新疆重大事件需餉，例如平定叛亂等。協(xié)餉制度維護(hù)了新疆軍政運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。作為邊疆地區(qū)，新疆民族關(guān)系問題、宗教問題和外藩問題都甚為敏感。所謂隔離政策，就是清朝有意識(shí)和有目的地在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活方面，對(duì)漢族和其他民族采取“分而治之”策略，甚至有意挑撥民族關(guān)系，制造民族間或者民族內(nèi)矛盾，便于維護(hù)其統(tǒng)治。在推行隔離政策時(shí)候，清朝將其延伸到生產(chǎn)生活多個(gè)方面，其中最典型的就是“復(fù)城”現(xiàn)象。所謂“復(fù)城”現(xiàn)象，就是在一個(gè)地方同時(shí)建設(shè)兩座城市，分別由不同民族居住，諸如滿城與漢城，漢城與回城等，彼此加以隔離。此外，為了限制漢族大量進(jìn)入新疆，清朝一度對(duì)中原向新疆移民也不持積極態(tài)度，這實(shí)質(zhì)上也是其隔離政策的另一種體現(xiàn)。（七）多種宗教共存與反對(duì)宗教干預(yù)政治清朝在新疆的宗教政策，可總結(jié)為保護(hù)和扶持多種宗教并存，禁止宗教干預(yù)政治。清朝保護(hù)和扶持新疆多宗教并存。清代新疆伊斯蘭教和佛教是主要宗教，道教、薩滿教等以及國外傳進(jìn)來的基督教和東正教等也是重要宗教信仰。清朝深知宗教在新疆各民族政治和社會(huì)生活中的重要意義，對(duì)各種宗教持寬容態(tài)度，不干涉正常的宗教活動(dòng)，并給予保護(hù)和支持。例如，清朝修復(fù)了戰(zhàn)爭(zhēng)中遭破壞的佛教寺院，從北京請(qǐng)佛教高僧大德來新疆做重要寺廟的住持。對(duì)伊斯蘭教有關(guān)場(chǎng)所給予保護(hù)和扶持，例如清朝派人專門看護(hù)維吾爾族地區(qū)的重要宗教活動(dòng)場(chǎng)所，劃撥土地解決其宗教活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，清朝對(duì)新疆影響大的藏傳佛教和伊斯蘭教上層加以籠絡(luò)。如清朝對(duì)藏傳佛教高度重視，對(duì)其上層給予很高的地位和待遇。對(duì)于新疆伊斯蘭教，清朝也厚待其上層人物，用以安撫穆斯林，穩(wěn)定社會(huì)。清朝晚期，基督教、東正教在新疆烏魯木齊、喀什噶爾等地傳播，但是其信眾甚少。清朝禁止宗教干預(yù)新疆政治和社會(huì)生活。清朝認(rèn)識(shí)到宗教干預(yù)政治不利于國家治理和社會(huì)穩(wěn)定，因此嚴(yán)格管理宗教事務(wù)，禁止宗教干預(yù)政治和社會(huì)生活。例如，清朝禁止伊斯蘭教干預(yù)新疆世俗政治和社會(huì)生活，規(guī)定阿訇“不得承受官職”“不得補(bǔ)放伯克”。這里所謂“動(dòng)亂”包括叛亂、暴亂、宗教糾紛、農(nóng)民起義和外國入侵等事件造成的社會(huì)動(dòng)蕩與混亂，不涉及對(duì)動(dòng)亂事件本身性質(zhì)的評(píng)價(jià)。清朝統(tǒng)一新疆就始于平定準(zhǔn)噶爾部和大小和卓叛亂，對(duì)新疆動(dòng)亂有著深刻認(rèn)識(shí)和記憶，因此在后來治疆過程中，清朝高度重視鎮(zhèn)壓動(dòng)亂。鎮(zhèn)壓動(dòng)亂構(gòu)成清朝治疆的重要內(nèi)容，積累了重要的治理經(jīng)驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1759年至1911年，其間共發(fā)生20起大中小型動(dòng)亂事件，其中尤以大小和卓及其后裔動(dòng)亂最為突出，持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、規(guī)模最大、造成影響最深，但是清朝最終成功平息。浩罕、沙俄和英國都曾侵略新疆，遭到清朝堅(jiān)決抵御?？梢?，堅(jiān)決平息動(dòng)亂、抵御侵略和維護(hù)國家主權(quán)是清朝極為重要的治疆內(nèi)容。作為中國最后的封建王朝，清朝繼承傳統(tǒng)宗藩體系，并加以發(fā)展。在治理新疆上，清朝使用宗藩體系經(jīng)營(yíng)新疆周邊藩屬或者部族，建立維護(hù)邊境地區(qū)安全的體系。清朝將新疆沿邊的王國或者部族視為外藩，通過“羈縻”手段建立起藩屬體系。在清朝治疆前期，新疆周邊藩屬包括哈薩克、布魯特、浩罕、巴達(dá)克山、布哈爾、愛烏罕、博洛爾、巴勒提、痕都斯坦各部族，都派遣使臣上表進(jìn)貢，臣服清朝。此外，坎巨提也內(nèi)附成為清朝的藩屬。清朝認(rèn)為上述諸部族在政治地位上不同于新疆各民族，所以將其列為藩屬，對(duì)其進(jìn)行羈縻管理。清朝將此種管理體系視為治理新疆周邊各部族的根本政策，所謂“從來撫馭外夷，道在羈縻”。清朝不在藩屬設(shè)官置守，不干涉其內(nèi)部事務(wù)，不給予軍事保護(hù)。清朝所做的是政治上對(duì)各藩屬實(shí)行各種優(yōu)待和籠絡(luò)，經(jīng)濟(jì)上給予賞賜和優(yōu)惠。隨著時(shí)間的變化，清朝經(jīng)營(yíng)周邊藩屬也有較大改變。哈薩克和布魯特部族因?yàn)橹鹚荻?，有不少游牧民?nèi)附清朝，定居新疆境內(nèi)。浩罕則多次利用大小和卓后裔侵犯新疆。19世紀(jì)下半葉，隨著英俄在中亞地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，中亞諸政權(quán)為沙俄所吞并，英國也進(jìn)抵帕米爾南部。新疆沿邊地緣形勢(shì)發(fā)生極大變化，清朝原來所經(jīng)營(yíng)藩屬體系坍塌，僅坎巨提尚勉強(qiáng)維持，亦為中英兩屬。新疆周邊地區(qū)經(jīng)營(yíng)發(fā)生重大改變，邊境地區(qū)管理進(jìn)入現(xiàn)代時(shí)期。清朝治疆歷經(jīng)前、中、后期，其間內(nèi)外形勢(shì)差異巨大，治疆制度與政策和這三個(gè)時(shí)期歷史背景密切關(guān)聯(lián)，有其鮮明特點(diǎn)。這些制度與政策產(chǎn)生了諸多積極成效，但也存在不少問題。從上面簡(jiǎn)要敘述可知，清朝治疆每個(gè)時(shí)期都面臨要解決的重大問題，治理制度與政策歷經(jīng)創(chuàng)設(shè)與完善，體現(xiàn)出繼承與創(chuàng)新，呈現(xiàn)鮮明的特點(diǎn)。1.維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整。清代治疆制度和政策，始終圍繞著鞏固清朝統(tǒng)治和國家統(tǒng)一進(jìn)行創(chuàng)設(shè)與完善，這是其核心特點(diǎn)。早期軍府制下的伯克制、扎薩克制和郡縣制，體現(xiàn)出清朝中央在治疆制度建設(shè)上的主導(dǎo)性。清朝推行的因俗而治制度和歷史上西域治理的因俗而治不同，它不再是簡(jiǎn)單的羈縻統(tǒng)治，而是對(duì)地方傳統(tǒng)制度進(jìn)行流官性質(zhì)的改造。光緒十年（1884）新疆建省更體現(xiàn)出這個(gè)核心特點(diǎn)，新疆行政制度與中原完全一體化。清朝堅(jiān)決打擊白山派和卓后裔的叛亂、消滅阿古柏偽政權(quán)、收回伊犁，這些都表現(xiàn)出清朝政府在治理新疆上堅(jiān)定維護(hù)國家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整的思想。2.治疆制度的多元性、繼承性和創(chuàng)新性。在清朝治理新疆早期，軍府制下郡縣制、扎薩克制、伯克制是在傳統(tǒng)制度基礎(chǔ)上改進(jìn)和移植而來，均有其深厚的文化基礎(chǔ)，反映出清朝治疆制度的多元性以及歷史繼承性。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些制度不是簡(jiǎn)單繼承，而是加以改造和完善，體現(xiàn)出其創(chuàng)新性。例如扎薩克制度本來用于蒙古諸部，反映出滿蒙貴族的獨(dú)特關(guān)系，而清朝轉(zhuǎn)用于哈密、吐魯番等地的維吾爾族，說明對(duì)其信任，以特殊制度加以肯定；伯克制度經(jīng)過改造，事實(shí)上轉(zhuǎn)化為清朝的流官制度。新疆行省制度設(shè)立是兩千年來歷代中央政府經(jīng)營(yíng)西域的結(jié)果，也體現(xiàn)出清朝治理新疆的歷史性創(chuàng)新。3.政策的針對(duì)性。清朝治疆的許多政策針對(duì)性強(qiáng)，是在綜合考慮新疆地緣、人文和社會(huì)環(huán)境特點(diǎn)后制定的，突出了清朝治疆政策的針對(duì)性。例如，宗教政策、邊境管理政策、隔離政策、屯墾政策、協(xié)餉制度等莫不如此，尤其是清朝新疆屯墾政策針對(duì)不同群體，先后制定兵屯、犯屯、商屯、民屯等多種類屯墾政策，既是體現(xiàn)出對(duì)西域屯墾傳統(tǒng)的繼承，也反映出其針對(duì)治疆現(xiàn)實(shí)需要的創(chuàng)新。4.法律的保障性。清朝治疆注重法律建設(shè)，及時(shí)提供法律保障，以確保治疆政策順利實(shí)施。清朝本來就重視制定少數(shù)民族區(qū)域?qū)ｉT法，在新疆治理上也是如此，一方面以《大清律例》等國家法律統(tǒng)領(lǐng)新疆治理，另一方面制定《回疆則例》等區(qū)域法律規(guī)范“回疆”地區(qū)治理。正是通過國家性法律實(shí)施和地方性法律制定，清朝為新疆治理提供了法律保障。清朝治理新疆歷經(jīng)150多年，其治理效果如何，需要結(jié)合歷史背景加以客觀分析，進(jìn)行實(shí)事求是的評(píng)價(jià)。1.清朝實(shí)行軍府制及行省制有效地維護(hù)了新疆穩(wěn)定和國家統(tǒng)一。清朝在新疆治理早期實(shí)行軍府制下的多元治理模式，采取郡縣制、伯克制和扎薩克制，不論是因俗而治，還是改革完善，其核心是制度統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、維護(hù)中央權(quán)威和國家統(tǒng)一。軍府制保證了乾隆中葉后新疆社會(huì)近70年穩(wěn)定與發(fā)展，維護(hù)了國家領(lǐng)土完整，也保證了西北、蒙古至北京的安全，左宗棠曾指出“削平準(zhǔn)部，兼定回都，開新疆，立軍府之所貽也”。光緒十年（1884）新疆順利建立行省、廢除伯克制，系重大變革，從統(tǒng)一多民族國家發(fā)展與鞏固來看，具有深遠(yuǎn)意義和重大歷史影響，完成了歷代中央王朝治疆的歷史歸宿。在清朝治疆中晚期，新疆內(nèi)憂外患加劇，社會(huì)動(dòng)蕩不安，但是新疆始終能夠維系于祖國大家庭中，說明清朝治疆整體政策是正確的、成功的。清朝治疆政治制度是在繼承和創(chuàng)新基礎(chǔ)上形成的獨(dú)特治理模式，確保了制度的韌性和社會(huì)的適應(yīng)性。最后清朝成功建立新疆省，實(shí)現(xiàn)了新疆與中原一體化，這是清朝治疆的最大亮點(diǎn)，最值得高度肯定之處。2.清朝推動(dòng)了新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方位的發(fā)展。清朝大力興修水利、發(fā)展屯墾，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易都取得較大成效，不但為統(tǒng)一新疆奠定較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且也保障了新疆的社會(huì)穩(wěn)定。清朝推行多種形式屯墾促進(jìn)了新疆與中原以及南北疆各民族的交流，有利于各民族相互了解與相互融合，也為守衛(wèi)新疆和發(fā)展新疆充實(shí)了較為豐富的人力資源。新疆內(nèi)外貿(mào)易的開展豐富了新疆各族人民的生活，促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展。3.清朝加強(qiáng)了新疆交通、通信與邊防建設(shè)。清朝采取眾多措施，建設(shè)和改善新疆境內(nèi)交通、通信設(shè)施狀況，建立起新疆與中原的道路與通信體系，規(guī)劃與建設(shè)了眾多邊疆城鎮(zhèn)。這些措施在清朝治疆前期較好地穩(wěn)定了新疆與周邊汗國、部族的關(guān)系，有效地加強(qiáng)了邊疆安全；后期則增強(qiáng)了抵御外來勢(shì)力侵略的能力，有效抗擊英、俄等列強(qiáng)的蠶食。此外，這些交通、通信設(shè)施、營(yíng)塘以及邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)，也較好地促進(jìn)了新疆經(jīng)貿(mào)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。4.清朝采取的宗教事務(wù)政策和開展的法制建設(shè)有利于新疆社會(huì)治理。清代新疆宗教多元化政策有利于多民族社會(huì)的穩(wěn)定，伊斯蘭教實(shí)行政教分離改革從根本上界定了政治、宗教和社會(huì)生活的關(guān)系，符合社會(huì)治理發(fā)展的潮流，是新疆宗教事務(wù)管理上的重大變革。清朝加強(qiáng)法制建設(shè)，樹立了依法治理新疆的觀念，規(guī)范了“回疆”地區(qū)的管理，維護(hù)了國家權(quán)威，促進(jìn)了新疆與中原一體化進(jìn)程。清朝實(shí)施的宗教事務(wù)政策與法制政策，富有成效，影響深遠(yuǎn)。5.總的來看清朝采取的治亂措施有效維護(hù)了國家統(tǒng)一和新疆社會(huì)穩(wěn)定。在治亂上，特別值得強(qiáng)調(diào)的是清朝堅(jiān)定不移地打擊大小和卓后裔的系列叛亂，使和卓家族徹底退出了新疆歷史舞臺(tái)，其政教合一的影響得以徹底肅清。鏟除和卓家族是清代治疆的重大事件，其影響巨大，意義深遠(yuǎn)。清朝采取的抵御外敵入侵措施總體上是積極的和適當(dāng)?shù)?，雖然沒能完全遏制英、俄侵略，但是歷史地看還是維護(hù)了新疆大局，特別是反擊阿古柏入侵、中俄伊犁交涉、中英俄帕米爾交涉等方面，可謂是晚清衰敗背景下為數(shù)不多的應(yīng)對(duì)外敵入侵的亮點(diǎn)。清朝治疆歷經(jīng)從國力鼎盛的乾隆盛世，到遭受外國勢(shì)力侵略之苦，直至王朝崩潰。在這個(gè)歷史激蕩過程中，清朝建立并調(diào)整符合新疆治理實(shí)際的制度，實(shí)施一系列涉及各領(lǐng)域的政策，歷經(jīng)艱難曲折。客觀地看，清朝治疆是敢于創(chuàng)新的，是較為成功的，實(shí)現(xiàn)了新疆與中原一體化，基本維護(hù)了新疆主權(quán)，深化了中原與新疆民族、經(jīng)濟(jì)和文化交流，促進(jìn)了新疆水利、交通和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，清朝多樣化的屯墾促進(jìn)了農(nóng)業(yè)進(jìn)步；屯墾移民，土爾扈特回歸，錫伯、察哈爾蒙古與索倫等民族西遷新疆，有力地促進(jìn)了新疆民族大交流，奠定了現(xiàn)代新疆民族基本譜系。此外，還要強(qiáng)調(diào)的是，清朝在新疆大量開展實(shí)地考察，組織撰寫眾多新疆史志，掀起西北輿地學(xué)研究，促進(jìn)了其他各省對(duì)新疆的認(rèn)知，也是新疆文化發(fā)展的重要標(biāo)志。在充分肯定清朝治疆重要成效的同時(shí)，也不能忽視其治理中存在的問題，尤其是有些問題還造成嚴(yán)重后果，對(duì)此應(yīng)實(shí)事求是地加以總結(jié)。1.清朝推行民族隔離政策嚴(yán)重制約了新疆各民族的交流。清朝治疆實(shí)行民族隔離政策，其實(shí)質(zhì)是封建統(tǒng)治和民族歧視思想作祟，阻礙了新疆內(nèi)部各民族交往交流交融，妨礙了民族關(guān)系的發(fā)展，反映出清朝早期治疆思想上的狹隘性和短視性。從國家治理的根本上看，民族隔離政策嚴(yán)重影響了清朝國家統(tǒng)合戰(zhàn)略和新疆治理大局，有悖于新疆治本之目的，造成了負(fù)面的歷史影響。2.因俗而治存在嚴(yán)重的局限性。因俗而治以盡量少的變革旨在使社會(huì)治理平穩(wěn)過渡，而決非最終目的。但是，清朝早期治疆制度一旦確定，就成了“祖制”，缺乏與時(shí)俱進(jìn)、積極修正的勇氣，致使治理中出現(xiàn)的問題積重難返，甚至直至崩潰為止。伯克制度就是其中的典型，其局限性非常明顯。一是造成清朝并不能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)。清朝最初采用伯克制度，加以改革，納入國家官僚體系，一定程度上掌控伯克制度的話語權(quán)。但是，隨著時(shí)間的推移，伯克制度的弊端不斷出現(xiàn)，駐扎大臣不能直接理民，致使阿奇木伯克權(quán)力過大，打著官府之名巧取豪奪，魚肉百姓，造成官府與老百姓對(duì)立，所謂“官民隔絕，民之畏官不如畏所管頭目，官之不肖者玩狎其民，輒以犬羊視之，凡有征索，頭目人等輒以官意傳取，倚勢(shì)作威，民知怨官不知怨所管頭目”。道咸年間其問題愈發(fā)突出，到了“計(jì)非去回官，實(shí)無以蘇民困而言治理”的地步。二是伯克制度放棄國家軟實(shí)力的培育，放棄文化治理。伯克制度是清朝委托各級(jí)伯克管理社會(huì)基層，實(shí)際上意味著長(zhǎng)期放棄對(duì)南疆維吾爾族社會(huì)的國家通用語言和國家歷史文化教育，戰(zhàn)略性地忽略了國家軟實(shí)力建設(shè)，難以構(gòu)建國家認(rèn)同。在新疆這樣宗教意識(shí)形態(tài)極為復(fù)雜的邊疆社會(huì)，放棄國家通用語言、國家歷史和國家文化等軟實(shí)力建設(shè)，嚴(yán)重阻礙了國家共同體意識(shí)的培育。3.有些治疆政策僵硬，未能與時(shí)俱進(jìn)。在應(yīng)對(duì)大小和卓后裔系列叛亂問題上，清朝總是平定叛亂后就撤軍，始終只是在南疆維持少量軍隊(duì)，不對(duì)駐軍和邊防做根本性改變；對(duì)藏匿于浩罕的大小和卓后裔沒有徹底追查，嘉慶時(shí)期甚至懷疑浩罕是否有大小和卓后裔藏匿，放松警惕，導(dǎo)致大小和卓后裔為害不斷，致使后來浩罕阿古柏利用和卓后裔入侵新疆。在邊境地區(qū)管理上，卡倫、臺(tái)站和巡邊制度也未能及時(shí)加強(qiáng)，致使沙俄屢次侵占中國大片領(lǐng)土。清朝囿于因俗而治的觀念，南疆移民屯墾發(fā)展嚴(yán)重滯后，致使南疆長(zhǎng)期缺乏中原民眾居住，中原文化傳播滯后，使多民族交往、交流嚴(yán)重受限，也遲滯了南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。4.建省后相關(guān)改革不徹底也產(chǎn)生很大危害。清朝治疆晚期雖然建立行省制度，但是軍府制卻保留下來。由于傳統(tǒng)勢(shì)力影響，造成軍府與撫署間阻格，相互爭(zhēng)權(quán)和推諉，影響新疆行政效率。在伯克制改革上也存在問題，南疆撤銷伯克制、建立起郡縣制，但是清朝權(quán)力止于縣，未能進(jìn)一步下沉，維吾爾族社會(huì)基層仍為鄉(xiāng)約、通事和書吏等所把持，他們無伯克之名而有伯克之實(shí)，使清朝在南疆治理上仍難以深入基層社會(huì)。此外，哈密、吐魯番王仍保留世襲，繼續(xù)擁有對(duì)當(dāng)?shù)鼐S吾爾族社會(huì)的統(tǒng)治權(quán)。回顧清朝治理新疆的歷史，最大成就莫過于政治制度上實(shí)現(xiàn)了從軍府制到行省制的轉(zhuǎn)變，使新疆與其他各省政治一體化。從清末民族國家建構(gòu)來看，新疆與其他各省同步邁入塑造中華民族共同體的軌道上。但是，也應(yīng)該看到清朝最初在推進(jìn)這個(gè)歷史進(jìn)程中遵循的不外乎傳統(tǒng)的邊疆治理思想及其自身對(duì)新疆經(jīng)略的認(rèn)識(shí)。就前者而言，清朝治理新疆仍立足于傳統(tǒng)的“邊緣—中心”思想；就后者而言，清朝治理新疆亦囿于其“行省—邊藩”認(rèn)知。在此架構(gòu)下，新疆行省制建立是新疆從督統(tǒng)治理、羈縻治理、軍府治理到行省治理歷史的自然發(fā)展，政治制度得以最終歸于一體。在清朝治理新疆歷史中，新疆社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化的整合缺乏強(qiáng)大的推動(dòng)力。以移民開發(fā)為例，清朝治疆早期推動(dòng)八旗兵和滿族、蒙古族、索倫等民族移民新疆，主要是出于新疆安全防御的需要。在屯墾移民上，無論是軍屯、旗屯、民屯、犯屯、商屯、回屯，其核心仍然是滿足生存需要，其移民屬于“水平移動(dòng)”，而非社會(huì)地位巨大提升的“垂直移動(dòng)”，這是其移民新疆難以形成巨大的社會(huì)浪潮和具有強(qiáng)大可持續(xù)力的原因。其結(jié)果是直到清朝瓦解為止，新疆族群分野依舊分明，生產(chǎn)與生活方式依然如舊，文化上照樣壁壘清晰。清朝新疆開發(fā)雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，“但這種開發(fā)多屬于內(nèi)陸社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化模式在邊疆地區(qū)的復(fù)植，總體開發(fā)水平不高”。因此，從政府支持力度與社會(huì)綜合發(fā)展來看，清朝新疆開發(fā)水平不宜高估。清代新疆開發(fā)規(guī)模有限，并未形成上下一致的全國性開發(fā)運(yùn)動(dòng)和獨(dú)具特色的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展區(qū)域，對(duì)新疆社會(huì)的現(xiàn)代塑造也十分有限。這反映出清朝新疆開發(fā)的思想及其制度頂層設(shè)計(jì)上不過是固守傳統(tǒng)而已。該文原刊《中國邊疆史地研究》2022年第3期，注釋略去，引用請(qǐng)參照原文。
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