一、行政處罰程序的開啟是從行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為開始而非從立案開始

行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，主要有三種途徑，一是在日常的巡查中發(fā)現(xiàn)，二是接到投訴或者舉報(bào)，三是上級(jí)單位或者其它部門移送。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法線索之后，執(zhí)法人員需要做的第一件事情就是要調(diào)查核實(shí)，來認(rèn)定違法線索的真實(shí)性。咱們就以自然資源違法行為為例，根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》1.7　自然資源違法行為立案查處的基本流程：（1）立案；（2）調(diào)查取證；（3）案情分析與調(diào)查報(bào)告起草；（4）案件審理；（5）重大執(zhí)法決定法制審核；（6）作出處理決定（行政處罰決定或者行政處理決定）；（7）執(zhí)行；（8）結(jié)案；（9）立卷歸檔。根據(jù)自然資源部的規(guī)定，看似行政機(jī)關(guān)只有在立案后才能進(jìn)行調(diào)查取證。但實(shí)際上在立案之前有個(gè)對(duì)違法線索進(jìn)行核查的環(huán)節(jié)，什么是核查，就是對(duì)違法線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》2.2.1核查的主要內(nèi)容：（1）涉嫌違法當(dāng)事人的基本情況；（2）涉嫌違法的基本事實(shí)；（3）違反自然資源法律法規(guī)的情況；（4）是否屬于本級(jí)本部門管轄。核查過程中，可以采取現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、攝像、拍照、詢問、復(fù)印資料等方式收集相關(guān)材料。也就是說行政機(jī)關(guān)在對(duì)違法線索核查過程中也是可以收集證據(jù)的，這些收集的證據(jù)也是可以作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的證據(jù)。比較常見的像現(xiàn)場(chǎng)照片、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查筆錄、詢問筆錄等等，這些證據(jù)往往對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定起到非常重要的作用。因此，行政處罰程序的開啟應(yīng)該從行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法線索開始，而非從行政機(jī)關(guān)立案后開始，行政機(jī)關(guān)在立案前也可以收集證據(jù)作為認(rèn)定違法行為人存在違法行為的證據(jù)，但是證明強(qiáng)度只需要達(dá)到違法行為人涉嫌存在違法行為，符合立案條件即可。

二、行政處罰立案前的核查與立案后的調(diào)查取證之間的區(qū)別

行政處罰立案前的核查與立案后的調(diào)查取證在目的、調(diào)查時(shí)間、證明程度、調(diào)查方式等方面存在較大的差異，接下來我們?cè)敿?xì)看一下：

（一）調(diào)查的目的不同。立案前的核查主要是調(diào)查核實(shí)違法線索是否真實(shí)，哪些人涉嫌存在什么樣的違法行為，是否符合行政機(jī)關(guān)立案的條件，立案后的調(diào)查要查明違法事實(shí)，收集證據(jù)要確實(shí)充分，證明違法事實(shí)要清楚，并且要對(duì)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度調(diào)查清楚，為下一步作出行政處罰決定提供事實(shí)依據(jù)。

（二）調(diào)查時(shí)間不同。立案前的核查只需要判斷是否需要立案，所以留給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行核查的時(shí)間較短，根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》2.4　立案呈批：核查后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立案或者不予立案的建議填寫《立案（不予立案）呈批表》，報(bào)自然資源主管部門負(fù)責(zé)人審批。符合立案條件的，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)在十個(gè)工作日內(nèi)予以立案。行政機(jī)關(guān)針對(duì)違法線索核查后要在十個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行立案。立案后的調(diào)查取證，需要查明案件事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，行政機(jī)關(guān)需要要查明的內(nèi)容較多，花費(fèi)時(shí)間也會(huì)較長(zhǎng)，《自然資源行政處罰辦法》第三十二條：自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)自立案之日起60日內(nèi)作出行政處罰決定。案情復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰決定的，經(jīng)本級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)期限不得超過30日，案情特別復(fù)雜的除外。一般自然資源領(lǐng)域的處罰案件的辦案期限是從立案開始六十日，這六十日扣除內(nèi)部審批時(shí)間，大部分的時(shí)間行政機(jī)關(guān)都是可以用來調(diào)查取證。

（三）調(diào)查的證明程度不同。立案前的核查只需要查明什么人涉嫌哪些違法行為即可，不需要查明違法事實(shí)。根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》立案條件，符合下列條件的，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)予以立案：（1）有明確的行為人；（2）有違反自然資源法律法規(guī)的事實(shí)；（3）依照自然資源法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任；（4）屬于本級(jí)本部門管轄；（5）違法行為沒有超過追訴時(shí)效。行政機(jī)關(guān)通過核查違法線索后，只要滿足立案條件即可。而立案后的調(diào)查取證，則需要查明違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度。根據(jù)《自然資源行政處罰辦法》第十七條：依法取得并能夠證明案件事實(shí)情況的書證、物證、視聽資料、計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人陳述、詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)筆錄、鑒定結(jié)論、認(rèn)定結(jié)論等，作為自然資源行政處罰的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)通過調(diào)查收集上述證據(jù)，從而將案件調(diào)查清楚，最后作出的處理決定要達(dá)到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的證明程度。

（四）調(diào)查的方式不同。根據(jù)根據(jù)《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》2.2.1　核查的主要內(nèi)容：（1）涉嫌違法當(dāng)事人的基本情況；（2）涉嫌違法的基本事實(shí)；（3）違反自然資源法律法規(guī)的情況；（4）是否屬于本級(jí)本部門管轄。核查過程中，可以采取現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、攝像、拍照、詢問、復(fù)印資料等方式收集相關(guān)材料。行政機(jī)關(guān)立案前的核查可以采取現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、攝像、拍照、詢問、復(fù)印資料等方式收集相關(guān)材料，因?yàn)檫@一階段不能確定違法行為人是否涉嫌存在違法行為，所以行政機(jī)關(guān)不能采取強(qiáng)制措施，只能采取相對(duì)柔性的調(diào)查手段。而在立案后的調(diào)查階段，因?yàn)檫`法行為人涉嫌存在違法行為，行政機(jī)關(guān)可以采取先行登記保存、扣押、查封等強(qiáng)制措施，必要時(shí)行政機(jī)關(guān)也可以采取鑒定等方式收集證據(jù)。

三、什么情況下？行政機(jī)關(guān)先調(diào)查，后立案違反法定程序。

正常的執(zhí)法活動(dòng)都應(yīng)該是先進(jìn)行違法線索核查，核查后符合立案條件后再進(jìn)行立案，一般情況下法院不會(huì)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)先調(diào)查，后立案的做法違反法定程序。但有些行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)既然立案前的核查階段可以收集證據(jù)，而行政處罰的辦案期限又是從立案才開始計(jì)算，這個(gè)時(shí)候有些行政機(jī)關(guān)就會(huì)耍起了小聰明，盡量在立案前的核查階段收集證據(jù)，再收集的證據(jù)足以認(rèn)定違法事實(shí)后，在進(jìn)行立案，通過這種推遲立案時(shí)間的方式，逃避辦案期限的限制。這種情況下應(yīng)該認(rèn)定行政機(jī)關(guān)先調(diào)查，后立案的行為，違反行政處罰的法定程序，接下來我分享三個(gè)相關(guān)的案例，各位粉絲可以參考看一下。

先調(diào)查，后立案，違反法定程序的案例：關(guān)于立案時(shí)間。當(dāng)時(shí)有效的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（2011年12月31日修訂）第二十六條規(guī)定“除依法可以當(dāng)場(chǎng)決定行政處罰的外，執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織涉嫌有違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)填寫《行政處罰立案審批表》，報(bào)本行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案”，因此農(nóng)業(yè)行政處罰案件的立案時(shí)間，應(yīng)在行政機(jī)關(guān)經(jīng)初步調(diào)查，所收集到的證據(jù)表明行政相對(duì)人有違法行為嫌疑之時(shí)；而不是待行政機(jī)關(guān)收集到充分證據(jù)足以證明違法行為成立之時(shí)。如等到收集夠充分證據(jù)才立案，一則存在“先調(diào)查，后立案”的瑕疵，使得最主要的行政調(diào)查行為基本處于立案環(huán)節(jié)之前，而游離于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件監(jiān)管體系之外，不符合依法行政的題中應(yīng)有之義；二則變相地延長(zhǎng)了行政處罰案件的辦理期限?；谝陨戏治觯驹赫J(rèn)為，被告于2019年1月11日已查明案涉船舶的船身無船名、無船籍港，當(dāng)日原告在《詢問筆錄》中承認(rèn)案涉船舶無任何證書，原告還在該《詢問筆錄》中稱案涉船舶的船名是“龍澄玉0234”，且“龍澄玉0234”是2011年辦理的船名，但又稱案涉船舶是新造船。那么，“龍澄玉0234”顯然屬于另一舊船的船名，原告的陳述已表明其企圖對(duì)案涉船舶進(jìn)行套牌。所以，在2019年1月11日時(shí)，已有初步證據(jù)證明案涉船舶有“三無”船嫌疑，被告應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。但被告直到2019年2月27日才立案，遲延了46天。相對(duì)于《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定的正常辦案期限3個(gè)月而言，確屬立案過晚。故，案涉行政行為違反《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條，構(gòu)成程序違法。（（2019）閩72行初14號(hào)）

先調(diào)查，后立案，符合法定程序的案例：關(guān)于五通環(huán)保局作出被訴行政行為先調(diào)查后立案是否違反相關(guān)程序規(guī)定的問題。《環(huán)境行政處罰辦法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)需要立即查處的環(huán)境違法行為，可以先行調(diào)查取證，并在7個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案和補(bǔ)辦立案手續(xù)。”本案中，川本電器公司在其廠內(nèi)空地對(duì)浸漆托盤上的殘留物進(jìn)行露天焚燒處理，系正在進(jìn)行的行為，五通環(huán)保局工作人員接到群眾舉報(bào)后立即到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證，并于次日補(bǔ)充調(diào)查，在7個(gè)工作日內(nèi)經(jīng)審查認(rèn)為符合立案條件后予以立案，符合前述規(guī)定。川本電器公司主張五通環(huán)保局先調(diào)查后立案違反相關(guān)程序規(guī)定的理由不成立，本院不予支持。（(2017)川11行終173號(hào)）

先調(diào)查，后立案，符合法定程序的案例：1、關(guān)于被上訴人先調(diào)查后立案是否程序違法的問題?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第137號(hào)）第三章行政處罰的一般程序第十二條第一款、第二款規(guī)定，“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門對(duì)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過舉報(bào)、投訴、其他部門移送、上級(jí)部門交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)之日起15日內(nèi)組織核查，并決定是否立案。檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢定、鑒定等所需時(shí)間，不計(jì)入前款規(guī)定期限。”依據(jù)上述規(guī)定，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在立案前應(yīng)當(dāng)對(duì)違法線索組織核查，并根據(jù)核查結(jié)果決定是否立案。本案被上訴人接到舉報(bào)后在2018年8月15日對(duì)上訴人的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查，后于某18年8月17日決定立案，符合上述規(guī)定。上訴人所稱的被上訴人先調(diào)查后立案程序違法的主張，無法律依據(jù)，不予支持。（（2019）魯07行終456號(hào)）

綜上所述，一般情況下行政機(jī)關(guān)在立案前的調(diào)查取證行為并不違反法定程序，除非是行政機(jī)關(guān)想通過立案前的調(diào)查取證的方式來規(guī)避辦案期限或者逃避行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的案件監(jiān)管，這種做法不僅損害了相對(duì)人的合法權(quán)益，而且也違反了法定程序。在這也是希望行政機(jī)關(guān)能嚴(yán)格按照法定程序辦理案件，避免因?yàn)檫`反法定程序，導(dǎo)致行政處罰決定被撤銷或者確認(rèn)違法。