最高法判例：履行法定職責(zé)之訴具有“徹底裁判”的特點

神州國土 2023-04-24 發(fā)布于河北

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【裁判要旨】

1.所謂履行法定職責(zé)之訴，其準(zhǔn)確的訴訟標(biāo)的，就是原告基于一個具體的事實狀況提出的如下主張：他的權(quán)利由于所請求的行政行為被拒絕或未作出而受到了傷害。履行法定職責(zé)之訴具有“徹底裁判”的特點，只要所有事實和法律上的前提條件皆已具備，人民法院就可以直接判決行政機關(guān)履行原告所請求的法定職責(zé)。履行法定職責(zé)之訴是獨立于撤銷之訴的一種訴訟類型，盡管行政機關(guān)針對當(dāng)事人的申請往往也會作出一個明確的拒絕決定，但履行法定職責(zé)之訴的訴訟目的并不在于撤銷行政機關(guān)的拒絕決定，而在于要求法院判決行政機關(guān)履行某一法定職責(zé)，所以在判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)的情況下，對于拒絕決定的撤銷本身并不是非常必要，因為它已經(jīng)包含于對法定職責(zé)的履行中。換言之，不撤銷拒絕決定，其要求履行法定職責(zé)的愿望也可實現(xiàn)；僅僅撤銷拒絕決定而不判決履行法定職責(zé)，對于原告請求的實現(xiàn)也只能于事無補。同理，在行政機關(guān)針對當(dāng)事人的申請逾期未作答復(fù)的情況下，只要所有事實和法律上的前提條件皆已具備，人民法院也可以直接判決行政機關(guān)履行原告所請求的法定職責(zé)，而不必同時判決確認(rèn)行政機關(guān)逾期不予答復(fù)違法。在被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)時，只有判決履行沒有意義的情況下才適用確認(rèn)違法判決。

2.訴訟請求是指原告基于一定的事實關(guān)系所請求的裁判之要求，亦即在訴訟中應(yīng)當(dāng)被實現(xiàn)的實體權(quán)利主張。任何一個起訴，都應(yīng)當(dāng)有明確具體的訴訟請求。這不僅是訴的具體的內(nèi)容，是原告的訴訟主張，同時也構(gòu)成了法院審理和裁判的對象。在經(jīng)過釋明原告堅持不作更改的情況下，人民法院根據(jù)原告訴求的實質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)即包含了對其不履行法定職責(zé)的違法性的確認(rèn)。

3.如果實體判決正當(dāng)，不能僅以違反法律規(guī)定的訴訟程序為由提起再審。

裁判文書：最高人民法院（2016）最高法行申2496號行政裁定書

案由：不履行行政復(fù)議法定職責(zé)

合議庭成員：李廣宇、耿寶建、李德申

裁判時間：2016年11月23日

當(dāng)事人：

再審申請人(一審原告、二審上訴人)張艷君。

再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)北京市人民政府。

案件由來：

再審申請人張艷君因訴北京市人民政府（以下簡稱北京市政府）不履行行政復(fù)議法定職責(zé)一案，不服北京市高級人民法院(2015)高行終字第4426號行政判決，向本院申請再審。

一審：

原審法院查明：2014年12月13日，張艷君向北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會（以下簡稱北京市住建委）提出《查處申請書》，主要內(nèi)容為:張艷君為北京市東城區(qū)琉璃井南里38號居民。2012年底開始北京地鐵14號線09標(biāo)段違法施工，造成張艷君居住的房屋嚴(yán)重?fù)p壞，因維護(hù)居住和生命安全與建設(shè)單位“北京軌道交通建設(shè)管理公司”、“中鐵20局項目部”產(chǎn)生矛盾。于2013年7月7日晚22時多在家門口被兩個年輕的兇手毆打傷害致殘。現(xiàn)申請對“東城區(qū)人民政府”、“北京軌道交通建設(shè)管理公司”行為依法查處。2015年2月27日，北京市住建委向張艷君作出《答復(fù)意見書》，主要內(nèi)容為:“來信人張艷君要求查處的北京市地鐵14號線09標(biāo)段是涉及百姓出行的民生工程，經(jīng)查手續(xù)不完備，我委將責(zé)令其改正，要求加快完善手續(xù)。涉及該項目具體事項請來信人向北京市重大項目建設(shè)指揮部辦公室咨詢?！睆埰G君于次日（2月28日）收到該《答復(fù)意見書》。張艷君認(rèn)為北京市住建委所作《答復(fù)意見書》未履行法定職責(zé)，推脫責(zé)任未對被舉報人進(jìn)行依法查處，侵害其合法權(quán)益，遂于2015年3月11日向北京市政府郵寄了《行政復(fù)議申請書》，請求確認(rèn)被申請人北京市住建委不履行查處違法建設(shè)行為法定職責(zé)違法、責(zé)令被申請人立即履行法定職責(zé)。該郵件的查詢憑證顯示，郵件于2015年3月12日己妥投。此后張艷君以“北京市政府至今未給予答復(fù)，其行為違反了《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十一條之規(guī)定，不履責(zé)的行政行為嚴(yán)重侵害其合法權(quán)益”為由提起行政訴訟，請求法院判決確認(rèn)北京市政府不履行行政復(fù)議職責(zé)的行為違法。

北京市第二中級人民法院一審認(rèn)為：根據(jù)郵寄查詢單顯示，張艷君通過郵寄的方式向北京市政府提出行政復(fù)議申請，已于2015年3月12日妥投，但北京市政府至今未對張艷君的行政復(fù)議申請作出處理，已超過法定處理期限。據(jù)此，作出(2015)二中行初字第1190號行政判決:北京市政府于判決生效之日起六十日內(nèi)針對張艷君提起的行政復(fù)議申請作出處理。

二審：

張艷君不服，向北京市高級人民法院提起上訴。北京市高級人民法院認(rèn)為：現(xiàn)有證據(jù)顯示《行政復(fù)議申請書》已經(jīng)妥投，而北京市政府在法定期限內(nèi)未對張艷君的行政復(fù)議申請作出處理。在履行行政復(fù)議職責(zé)仍有意義的情況下，一審法院判決北京市政府在指定期限內(nèi)對張艷君的行政復(fù)議申請作出處理，并無不當(dāng)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

再審：

張艷君向本院申請再審稱：一審和二審判決認(rèn)定事實清楚，但遺漏訴訟請求、適用法律錯誤，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條的規(guī)定確認(rèn)北京市政府未履行法定職責(zé)違法。一審和二審程序違法，都是以談話的形式代替開庭。請求依法撤銷二審行政判決；依法改判確認(rèn)北京市政府行政行為違法；二審訴訟費由北京市政府承擔(dān)。

本院認(rèn)為：本案的提起，是因為再審被申請人收到了再審申請人的行政復(fù)議申請逾期未作答復(fù)而引發(fā)。在訴訟類型上應(yīng)當(dāng)屬于履行法定職責(zé)之訴。所謂履行法定職責(zé)之訴，其準(zhǔn)確的訴訟標(biāo)的，就是原告基于一個具體的事實狀況提出的如下主張：他的權(quán)利由于所請求的行政行為被拒絕或未作出而受到了傷害。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行。”由此可知，履行法定職責(zé)之訴具有“徹底裁判”的特點，只要所有事實和法律上的前提條件皆已具備，人民法院就可以直接判決行政機關(guān)履行原告所請求的法定職責(zé)。履行法定職責(zé)之訴是獨立于撤銷之訴的一種訴訟類型，盡管行政機關(guān)針對當(dāng)事人的申請往往也會作出一個明確的拒絕決定，但履行法定職責(zé)之訴的訴訟目的并不在于撤銷行政機關(guān)的拒絕決定，而在于要求法院判決行政機關(guān)履行某一法定職責(zé)，所以在判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)的情況下，對于拒絕決定的撤銷本身并不是非常必要，因為它已經(jīng)包含于對法定職責(zé)的履行中。換言之，不撤銷拒絕決定，其要求履行法定職責(zé)的愿望也可實現(xiàn)；僅僅撤銷拒絕決定而不判決履行法定職責(zé)，對于原告請求的實現(xiàn)也只能于事無補。同理，在行政機關(guān)針對當(dāng)事人的申請逾期未作答復(fù)的情況下，只要所有事實和法律上的前提條件皆已具備，人民法院也可以直接判決行政機關(guān)履行原告所請求的法定職責(zé)，而不必同時判決確認(rèn)行政機關(guān)逾期不予答復(fù)違法。再審申請人強調(diào)，本案應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條的規(guī)定，確認(rèn)再審被申請人未履行法定職責(zé)違法，但該條規(guī)定的確認(rèn)判決的各種情形都具有“補充性”的特點，僅當(dāng)原告不能，或者未能通過某個其他訴訟種類，在相同范圍內(nèi)并以相同效力實現(xiàn)其法律保護(hù)時，始得提起確認(rèn)訴訟。具體而言，根據(jù)該條第二款第三項的規(guī)定，在被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)時，只有判決履行沒有意義的情況下才適用確認(rèn)違法判決。而本案判決行政機關(guān)履行行政復(fù)議法定職責(zé)能夠更好更直接地實現(xiàn)再審申請人的預(yù)期目的，因此沒必要選擇裁判效果更為間接的確認(rèn)違法判決。所以，原審裁判不僅符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條的規(guī)定，而且最大限度地保護(hù)了再審申請人的利益，并不構(gòu)成“適用法律錯誤”。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)“有具體的訴訟請求”。訴訟請求是指原告基于一定的事實關(guān)系所請求的裁判之要求，亦即在訴訟中應(yīng)當(dāng)被實現(xiàn)的實體權(quán)利主張。任何一個起訴，都應(yīng)當(dāng)有明確具體的訴訟請求。這不僅是訴的具體的內(nèi)容，是原告的訴訟主張，同時也構(gòu)成了法院審理和裁判的對象。訴訟請求的具體特定，也體現(xiàn)在選擇一個適當(dāng)?shù)脑V訟類型。按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二條第一款的規(guī)定，原告不僅可以請求撤銷行政行為，也可以請求變更行政行為，或者請求確認(rèn)行政行為違法或者無效，還可以請求判決行政機關(guān)予以賠償或者補償。不僅可以針對行政行為起訴，還可以請求判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)，請求解決行政協(xié)議爭議，請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件，請求一并解決相關(guān)民事爭議。可以說，訴訟類型越豐富，權(quán)利救濟的渠道也就越豐富。人民法院針對具體的訴訟請求進(jìn)行審理和裁判，也更有針對性，更能作出具體明確的解決實際問題的判決。當(dāng)然，由于我國行政訴訟類型長期以來相對單一，公民、法人或者其他組織對此需要一個逐漸適應(yīng)的過程，因此，前述司法解釋第二條第二款專門作出要求：“當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明?！蓖瑫r，這也并不排除在經(jīng)過釋明原告堅持不作更改的情況下，人民法院根據(jù)原告訴求的實質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。具體到本案，雖然再審申請人的訴訟請求只包括“確認(rèn)再審被申請人不履行行政復(fù)議職責(zé)的行為違法”，原審法院在查明并不存在“判決履行沒有意義”的基礎(chǔ)上直接判決再審被申請人于判決生效之日起六十日內(nèi)針對再審申請人提起的行政復(fù)議申請作出處理，不僅不屬超出再審申請人的訴訟請求，反而對其合法權(quán)益保護(hù)更為有利。又如前所述，判決行政機關(guān)履行法定職責(zé)即包含了對其不履行法定職責(zé)的違法性的確認(rèn)，故再審申請人主張原審判決沒有確認(rèn)再審被申請人未履行法定職責(zé)違法屬遺漏訴訟請求，依法不能成立。

“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)?！惫_審判是《中華人民共和國行政訴訟法》第七條、第五十四條明確規(guī)定的訴訟原則和訴訟程序，在沒有法律特別規(guī)定的情況下，人民法院作出第一審行政判決均應(yīng)當(dāng)經(jīng)過依法公開開庭審理。《中華人民共和國行政訴訟法》第十條還規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中有權(quán)進(jìn)行辯論?！倍q論權(quán)的實現(xiàn)也依賴于言辭審理。本案中，再審申請人主張一審程序違法，是以談話的形式代替開庭，該再審理由本院予以認(rèn)可。但是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項的規(guī)定，僅僅“違反法律規(guī)定的訴訟程序”并不必然構(gòu)成再審事由，還須具備影響公正審判的可能。也就是說，如果實體判決正當(dāng)，不能僅以違反法律規(guī)定的訴訟程序為由提起再審。就本案而言，生效裁判責(zé)令行政機關(guān)履行法定職責(zé)的實體判決并無不當(dāng)，即使依照法定程序重新審理也還會得出同樣的判決結(jié)果，從訴訟經(jīng)濟原則考慮，并無提起再審的必要。

綜上，張艷君的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人張艷君的再審申請。