作者/ 牛國(guó)梁（北京云亭律師事務(wù)所）

最高法院民一庭意見(jiàn)：財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政投資的評(píng)定審核是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。

最高法院司法政策精神：依法有效的建設(shè)工程施工合同，雙方當(dāng)事人均應(yīng)依約履行。除合同另有約定，當(dāng)事人請(qǐng)求以審計(jì)機(jī)關(guān)作出的審計(jì)報(bào)告、財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)作出的評(píng)審結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的，一般不予支持。

——最高人民法院辦公廳《關(guān)于印發(fā)<全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要>的通知》（2011年10月9日，法辦[2011]442號(hào)）第4條

2003年3月20日，某建筑公司經(jīng)超投標(biāo)中標(biāo)承建惠民隧洞工程。當(dāng)日，與某開(kāi)發(fā)公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》，該合同對(duì)工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、造價(jià)及付款期限、違約責(zé)任等內(nèi)容作出約定。2006年4月10日工程竣工后，某建筑公司完成的工程（含標(biāo)外工程），經(jīng)建設(shè)、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位驗(yàn)收合格。某建筑公司核算，合同內(nèi)造價(jià)為1350萬(wàn)元，合同外造價(jià)為450萬(wàn)元，合計(jì)造價(jià)1800萬(wàn)元。截至2006年3月31日，某開(kāi)發(fā)公司已付工程款1450萬(wàn)元，尚欠350萬(wàn)元。另，監(jiān)理公司出具的建立復(fù)核意見(jiàn)書(shū)認(rèn)定，合同內(nèi)造價(jià)為1350萬(wàn)元，合同外造價(jià)380萬(wàn)元。發(fā)包人駐工地代表對(duì)該份監(jiān)理復(fù)核意見(jiàn)及所附工程量明細(xì)審核后，除小額工程量提出異議外，大部分（標(biāo)外合同造價(jià)變更為350萬(wàn)元）予以簽認(rèn)。

因某開(kāi)發(fā)公司拒付工程余款并對(duì)合同外工程量不予結(jié)算，某建筑公司訴至法院，請(qǐng)求某開(kāi)發(fā)公司立即支付300萬(wàn)元工程欠款及法定利息。某開(kāi)發(fā)公司辯稱，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)（結(jié)）算竣工決算審查管理工作的通知》的規(guī)定，本案工程決算須經(jīng)該市財(cái)政評(píng)審中心審核，且訟爭(zhēng)工程的審核結(jié)論為：項(xiàng)目送審金額1800萬(wàn)元，審核結(jié)論1500萬(wàn)元。審核后合同內(nèi)設(shè)計(jì)變更結(jié)算金額為1300萬(wàn)元，核減50萬(wàn)元；合同外結(jié)算金額為200萬(wàn)元，核減金額250萬(wàn)元。

案例來(lái)源：姚寶華：《財(cái)政評(píng)審中心作出的審核結(jié)論原則上不能作為工程結(jié)算依據(jù)》，載最高人民法院民事審判第一庭編：《民事審判指導(dǎo)與參考》2008年第2輯（總第34輯），法律出版社2008年版。

最高法院法官著述：1.本案所涉工程含有部分國(guó)家財(cái)政性預(yù)算內(nèi)資金的投資，工程結(jié)算須報(bào)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審查?！额A(yù)算法》第71條規(guī)定，“各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門(mén)及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行”，《預(yù)算法實(shí)施條例》第76條規(guī)定：“各部門(mén)及其所屬各單位應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)財(cái)政部門(mén)有關(guān)預(yù)算的監(jiān)督檢查；按照本級(jí)財(cái)政部門(mén)的要求，如實(shí)提供有關(guān)預(yù)算資料；執(zhí)行本級(jí)財(cái)政部門(mén)提出的檢查意見(jiàn)。”明確了財(cái)政部門(mén)有權(quán)對(duì)國(guó)家財(cái)政性資金的監(jiān)督管理職能。財(cái)政部的相關(guān)規(guī)章規(guī)定，對(duì)有國(guó)家財(cái)政性自己安排的建設(shè)項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)（或其委托機(jī)構(gòu)）的審查。這些規(guī)定在其職權(quán)范圍之內(nèi)，且與法律法規(guī)不相沖突，應(yīng)獲得尊重。本案所涉建設(shè)工程為吉林省政府預(yù)算內(nèi)資金投資1500到的基本建設(shè)投資項(xiàng)目，故工程結(jié)算必須報(bào)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審查。

2.財(cái)政部門(mén)的審查結(jié)論只是其行使國(guó)家財(cái)政性資金監(jiān)督管理職能的依據(jù)，而非當(dāng)事人結(jié)算的法定依據(jù)。工程價(jià)款的確定只能依據(jù)當(dāng)事人間的合法約定，相關(guān)法律和司法解釋都確定了這一原則，《建筑法》第18條規(guī)定：“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定。”最高人民法院《建設(shè)工程施工合同解釋》第16條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)建設(shè)工程的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價(jià)方法有約定的，按照約定結(jié)算工程價(jià)款?！钡?2條規(guī)定：“當(dāng)事人約定按照固定定價(jià)結(jié)算工程價(jià)款，一方當(dāng)事人請(qǐng)求對(duì)建設(shè)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定的，不予支持?！?/span>

財(cái)政部門(mén)行使監(jiān)督管理權(quán)，可以依據(jù)其審查結(jié)論調(diào)整財(cái)政資金的支出，或?qū)`反財(cái)政法規(guī)的行為予以處罰，在當(dāng)事人沒(méi)有約定的情況下，不能要求將審查結(jié)論作為工程價(jià)款結(jié)算的依據(jù)，否則就是行政權(quán)力對(duì)當(dāng)事人合同的肆意干涉。國(guó)家財(cái)政部2000年下發(fā)的《財(cái)政性投資基本建設(shè)項(xiàng)目工程概、預(yù)、決算審查若干規(guī)定》第8條第3款規(guī)定：“評(píng)審機(jī)構(gòu)報(bào)送的基本建設(shè)項(xiàng)目工程竣工結(jié)算審查報(bào)告，經(jīng)財(cái)政部門(mén)確認(rèn)后出具的審查結(jié)論，作為建設(shè)單位與施工企業(yè)工程價(jià)款結(jié)算及編制竣工財(cái)務(wù)決算的依據(jù)”，這一規(guī)定試圖用行政審查替代當(dāng)事人的約定，超越其職權(quán)范圍，也與《建筑法》規(guī)定相悖（2000年前后的規(guī)定都未做類似要求），法院不能將之作為裁判的依據(jù)。吉林省據(jù)此下發(fā)的有關(guān)規(guī)定，亦不能作為裁判依據(jù)。

案例來(lái)源：《財(cái)政部門(mén)的審核（計(jì)）不是竣工驗(yàn)收的法定依據(jù)——長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)與吉林建工集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛抗訴案》，載江必新主編、最高人民法院審判監(jiān)督庭編：《審判監(jiān)督指導(dǎo)》2010年第4輯（總第34輯），人民法院出版社2011年版。

在重慶建工集團(tuán)股份有限公司與中鐵十九局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程合同糾紛案中，最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)系對(duì)工程建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督行為，審計(jì)人與被審計(jì)人之間因國(guó)家審計(jì)發(fā)生的法律關(guān)系與本案當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系依據(jù)的約定，應(yīng)當(dāng)具體明確，而不能通過(guò)解釋推定的方式，認(rèn)為合同簽訂時(shí)，當(dāng)事人已經(jīng)同意接受國(guó)家機(jī)關(guān)的審計(jì)行為對(duì)民事法律關(guān)系的介入。

案例來(lái)源：最高人民法院（2012）民提字第205號(hào)民事判決書(shū)，《最高人民法院公報(bào)》第2014年第4期（總第210期）。

2010年11月17日，新興建宇公司中標(biāo)圓明園遺址公園西北部地區(qū)環(huán)境整治修復(fù)工程，資金來(lái)源為政府投資。2010年11月26日，圓明園管理處與新興建宇公司簽訂《施工合同》，關(guān)于付款條件，合同專用條款約定“待竣工驗(yàn)收合格后簽訂保修合同，工程結(jié)算經(jīng)審計(jì)審核后，支付到總工程價(jià)款的95%，其余5%作為質(zhì)量保證金，待缺陷責(zé)任期滿后一次性付清?！痹摴こ逃?011年4月1日開(kāi)工，2013年12月13日竣工，經(jīng)過(guò)竣工驗(yàn)收合格交付使用。新興建宇公司于2014年1月26日對(duì)該工程結(jié)算報(bào)審金額為251,760,719元，圓明園管理處實(shí)際已撥付工程款161,496,925．30元。

昊海造價(jià)公司、吳海會(huì)計(jì)公司受北京市海淀區(qū)審計(jì)局、海淀區(qū)財(cái)政局委托，對(duì)案涉工程結(jié)算進(jìn)行審核和決算審計(jì)，并分別出具《結(jié)算審核報(bào)告》《決算審核報(bào)告》。主要內(nèi)容包括：案涉工程審前總價(jià)251,760,719元，經(jīng)審核，審定工程造價(jià)229,526,561元，核減22,234,158元，審核結(jié)果經(jīng)建設(shè)單位、施工單位共同簽證確認(rèn)。《工程竣工決算審核結(jié)果匯總表》記載：新興建宇公司的送審金額為251,760,719元，決算審定金額229,526,561元，增減額22,234,158元，備注為建安投資。

新興建宇公司訴至法院，請(qǐng)求判令圓明園管理處支付拖欠的竣工結(jié)算款、質(zhì)保金及利息，并賠償其他損失。一審中，海淀區(qū)政府于2019年7月24日復(fù)函法院，內(nèi)容為：“按照《海淀區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》（海行規(guī)發(fā)【2015】1號(hào)）第三十六條規(guī)定，決算投資數(shù)超概算金額在2000萬(wàn)元以上（含）的項(xiàng)目由海淀區(qū)政府常務(wù)會(huì)審議，圓明園遺址公園西北部環(huán)境整治修復(fù)工程應(yīng)由區(qū)政府常務(wù)會(huì)審議，目前審議尚未完結(jié)?！?/span>

一審法院以《審核報(bào)告》未經(jīng)海淀區(qū)政府常務(wù)會(huì)審議，不能視為已完成合同約定的“審計(jì)審核”，本案尚不具備合同約定的付款條件為主要理由，判決駁回新興建宇公司的全部訴訟請(qǐng)求。

二審法院認(rèn)為，在本案判決生效后90日內(nèi)，如相關(guān)審計(jì)主體仍未作出審計(jì)結(jié)果，可視為陷入“審計(jì)僵局”，新興建宇公司可就工程款結(jié)算事宜再行起訴，據(jù)此判決駁回上訴，維持原判。

新興建宇公司不服原審判決結(jié)果，申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>

最高法院經(jīng)審查認(rèn)為，案涉《施工合同》雖然存在“審計(jì)”的字樣，但并未明確審計(jì)主體。海淀區(qū)政府委托昊海造價(jià)公司對(duì)涉案工程結(jié)算進(jìn)行審核，昊海造價(jià)公司于2015年9月15日出具《決算審核報(bào)告》，圓明園管理處和新興建宇公司均蓋章確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定審計(jì)工作已經(jīng)完成。圓明園管理處主張?jiān)搶徍藞?bào)告應(yīng)由海淀區(qū)常務(wù)會(huì)審議通過(guò)后，方能作為結(jié)算依據(jù)，但合同并未約定竣工結(jié)算報(bào)告需經(jīng)海淀區(qū)常務(wù)會(huì)審議。從《批復(fù)意見(jiàn)書(shū)》內(nèi)容看，決算審核報(bào)告已經(jīng)通過(guò)政府相關(guān)部門(mén)的審議，海淀區(qū)審計(jì)局、財(cái)政局均蓋章確認(rèn)，能夠認(rèn)定案涉工程款項(xiàng)的審計(jì)工作已完成，工程款支付條件已經(jīng)成就，圓明園管理處應(yīng)當(dāng)根據(jù)《施工合同》約定支付新興建宇公司工程價(jià)款。一、二審判決駁回新興建宇公司的訴訟請(qǐng)求，依據(jù)不足。據(jù)此，裁定指令再審本案。

本案再審判決主要認(rèn)為，關(guān)于《審核報(bào)告》是否需經(jīng)海淀區(qū)常務(wù)會(huì)審議通過(guò)，《施工合同》中并無(wú)此項(xiàng)約定，不能以案涉項(xiàng)目系政府投資項(xiàng)目，就當(dāng)然推定案涉項(xiàng)目涉及的各種政府內(nèi)部審批手續(xù)自然成為合同的一部分。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室向中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)出具《復(fù)函》的精神，即使“在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定”，都屬于“限制了民事權(quán)利，超越了地方性權(quán)限”，應(yīng)當(dāng)予以“清理、糾正”，因此是否經(jīng)海淀區(qū)常務(wù)會(huì)審核通過(guò)并不影響《審核報(bào)告》的效力。一審以《審核報(bào)告》未經(jīng)海淀區(qū)政府常務(wù)會(huì)審議，不能視為已完成合同約定的“審計(jì)審核”，原二審認(rèn)為本案陷入“審計(jì)僵局”，均屬適用法律錯(cuò)誤，再審予以糾正。案涉《施工合同》雖然存在“審計(jì)審核”字樣，但并未明確審計(jì)主體。海淀區(qū)審計(jì)局和海淀區(qū)財(cái)政局委托昊海造價(jià)公司對(duì)案涉工程結(jié)算進(jìn)行審核，昊海造價(jià)公司于2015年9月15日出具《決算審核報(bào)告》，圓明園管理處和新興建宇公司均蓋章確認(rèn)，區(qū)審計(jì)局和區(qū)財(cái)政局于2015年11月13日“同意批復(fù)該報(bào)告”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定審計(jì)工作已經(jīng)完成，工程款支付條件已經(jīng)成就，圓明園管理處應(yīng)當(dāng)根據(jù)《施工合同》約定支付新興建宇公司工程價(jià)款。據(jù)此，再審判決撤銷原一、二審判決，根據(jù)該案有關(guān)事實(shí)及證據(jù)，判決圓明園管理處向新興建宇公司支付相應(yīng)工程款及利息。

案例來(lái)源：最高人民法院（2020）最高法民申3900號(hào)民事裁定書(shū),北京市高級(jí)人民法院（2021）京民再79號(hào)民事判決書(shū),中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。

《建筑法》第十八條規(guī)定：“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定。公開(kāi)招標(biāo)發(fā)包的，其造價(jià)的約定，須遵守招標(biāo)投標(biāo)法律的規(guī)定。發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)按照合同的約定，及時(shí)撥付工程款項(xiàng)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十六條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)建設(shè)工程的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或者計(jì)價(jià)方法有約定的，按照約定結(jié)算工程款。”

從上述規(guī)定出發(fā)，對(duì)建設(shè)工程的結(jié)算依據(jù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)依照雙方當(dāng)事人的約定與履行等情況確定。雙方當(dāng)事人可以在合同中明確約定以財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)的審核、審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)，從民法自愿和誠(chéng)實(shí)信用原則出發(fā)，只要當(dāng)事人的約定不違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不管雙方簽訂的合同或具體條款是否合理，都應(yīng)遵從當(dāng)事人自己的約定。2001年4月2日，《最高人民法院關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》（2001民一他字第2號(hào)）中明確，“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與城建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)?！?/span>

因此，審計(jì)結(jié)果作為工程款結(jié)算依據(jù)，必須明確具體約定，如果審計(jì)部門(mén)是確定的，還應(yīng)寫(xiě)明審計(jì)部門(mén)的全稱。建設(shè)工程施工合同中出現(xiàn)類似于“工程竣工驗(yàn)收及結(jié)算以業(yè)主審計(jì)為準(zhǔn)”“工程款經(jīng)業(yè)主審計(jì)后支付”的約定，該“審計(jì)”是否特指審計(jì)機(jī)關(guān)或財(cái)政部門(mén)的審計(jì)，需要結(jié)合涉案工程的實(shí)際情況、雙方當(dāng)事人作此約定的真實(shí)目的進(jìn)行分析，在合同未明確約定審計(jì)系特指審計(jì)機(jī)關(guān)或財(cái)政部門(mén)的審計(jì)時(shí)，不能通過(guò)解釋推定的方式，當(dāng)然視為雙方同意以行政機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)，以避免行政干預(yù)民事主體之間的意思自治。