理論丨以數(shù)據(jù)治理為中心推進數(shù)字政府建設

宋志剛k5lpi995 2022-06-21 發(fā)布于福建

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數(shù)字政府建設已經(jīng)成為我國未來發(fā)展的國家戰(zhàn)略，是實現(xiàn)政府治理和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。數(shù)據(jù)賦能下的城市運營體系將在經(jīng)濟運行、市場監(jiān)管、公共服務、生態(tài)環(huán)境、應急響應等領域發(fā)揮更好的作用。數(shù)字政府建設的基石是對數(shù)據(jù)的匯聚、整合、計算、服務和應用。作為數(shù)字政府建設的統(tǒng)籌戰(zhàn)略，中心大數(shù)據(jù)平臺的建設必不可少。同時，數(shù)據(jù)標準的建立、質量管理、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)共享服務也是數(shù)字政府建設中的關鍵問題。在數(shù)字政府建設進程中，反思數(shù)據(jù)治理面臨的困境與挑戰(zhàn)，對未來的數(shù)字政府建設具有借鑒意義。

數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，頂層設計層面。數(shù)字政府的建設在不少地方還停留在工具主義層面，期望依托技術賦能提升政府治理效能，而非通過流程再造釋放數(shù)字政府的更大價值，對數(shù)字文明時代下的新業(yè)態(tài)、新問題、新的空間體系進行有效回應與治理。這就導致數(shù)字政府建設同“放管服”、產(chǎn)權制度改革、要素市場化配置改革等系統(tǒng)改革難以深度融合。而數(shù)字政府建設在頂層設計理念方面的偏差，限制了政府體制機制改革的力度，也讓數(shù)字政府建設不可避免地面對傳統(tǒng)的信息壁壘等問題。

第二，制度建設層面。我國一直在積極探索有關數(shù)據(jù)治理方面的制度建構，從2016年開始，通過了一系列的法律法規(guī)和規(guī)章，對大數(shù)據(jù)時代一些數(shù)字化新興權利進行認定和保護，并明確了相應的義務和責任。比如《網(wǎng)絡安全法》(2016)、《電子商務法》(2018)、《網(wǎng)絡信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》(2020)、《數(shù)據(jù)安全法》(2021)和《個人信息保護法》(2021)的頒布和施行，填補了大數(shù)據(jù)時代個人信息、網(wǎng)絡平臺監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全領域的空白。2021年，北京、上海、天津等多地成立數(shù)據(jù)交易中心，進一步探索數(shù)據(jù)交易制度。但在具體實踐中，相關上位法的缺失和制度的局限，還是部分限制了數(shù)據(jù)的流通和開放。比如在數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)，按照《網(wǎng)絡安全法》的規(guī)定，數(shù)據(jù)跨境流通后續(xù)的規(guī)劃建設方案需要逐級上報國家相關部委支持，但目前跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管又缺乏工作指引，導致在國家部委尚未授權地方開展跨境數(shù)據(jù)流通的前提下，地方很難開展跨境數(shù)據(jù)流通工作。同時，技術標準沖突和知識產(chǎn)權相關領域制度缺失，也導致了跨境數(shù)據(jù)的流通存在巨大障礙。在數(shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)，企業(yè)和社會對公共數(shù)據(jù)開放的需求日益增大，要將儲存了大量個人信息、公共安全信息的公共數(shù)據(jù)進行開放，需要對數(shù)據(jù)的權屬、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)安全做出更為明確的制度規(guī)定，才能高質量地向社會開放，但目前相關制度也在探索階段，亟須更明晰的規(guī)定。

第三，運行機制層面。目前政府公共數(shù)據(jù)在深度整合過程中，尚面臨橫向之間、縱向之間、橫縱之間的共享和整合障礙。首先是橫向間數(shù)據(jù)整合困境。很多城市都建立了諸如大數(shù)據(jù)局的統(tǒng)籌部門開展數(shù)據(jù)整合和共享工作。但實踐中，很多機構是由原信息化機構為基礎組建起來的，往往在協(xié)調能力方面受限，面臨“小馬拉大車”的困境，導致橫向部門之間的信息壁壘問題仍然存在。同時，有些部門之間的業(yè)務范圍存在交叉和空檔，或是職能不明確的現(xiàn)象，導致數(shù)字政府建設無法與其他一些系統(tǒng)性改革進行深入融合。比如，目前的數(shù)據(jù)要素市場化配置改革工作就存在此類問題。其次是縱向間的數(shù)據(jù)共享困境。隨著國家體制機制改革的深入發(fā)展，部門的垂直管理開始拓展到越來越多的業(yè)務領域，而政務數(shù)據(jù)的縱向垂直整合也開始逐步完善。政務信息的垂直管理優(yōu)化了政務服務的辦理流程，但同地方部門的數(shù)據(jù)共享存在障礙。比如地方部門需要按需逐級申請數(shù)據(jù)共享，且不能批量處理，也不能跨層級辦理，申請手續(xù)復雜煩瑣，導致數(shù)據(jù)共享周期長、效率低。再者是橫縱之間的數(shù)據(jù)共享困境。地方政府的部分業(yè)務辦理使用的是國家、省垂系統(tǒng)，或者雖然業(yè)務辦理使用的是市級系統(tǒng)，但制證環(huán)節(jié)仍使用國家、省垂系統(tǒng)，由于這些業(yè)務的數(shù)據(jù)存儲在國家、省垂系統(tǒng)中，地市難以批量、實時獲取數(shù)據(jù)，也就難以保證數(shù)據(jù)的準確性和時效性。值得注意的是，國家正在推進營商環(huán)境5.0改革，其中一項重要工作就是從國家層面打通垂直管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享。

數(shù)字政府建設的實踐路徑

一是對數(shù)字政府建設應做更系統(tǒng)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌。“以人民為中心”展開頂層設計，通過流程再造，轉變政府職能，讓數(shù)字政府對數(shù)字文明下的數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字社會建設過程中產(chǎn)生的新問題進行有效回應，釋放數(shù)字政府在社會治理各個領域的價值。在堅持創(chuàng)新驅動、開放共享、系統(tǒng)協(xié)同的數(shù)字政府發(fā)展理念的前提下，從“重建設、輕規(guī)劃”向規(guī)劃先行逐步轉變，避免重復建設、資金浪費和標準不統(tǒng)一的問題。同時，以數(shù)據(jù)共享推動政務公開，以信息互通提高政務質量，以流程優(yōu)化促進職能轉變。

二是開展前瞻立法。完善數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)權屬和數(shù)據(jù)交易相關制度，探索數(shù)據(jù)授權試點模式。數(shù)字政府的建設涉及各類新技術、新業(yè)態(tài)和新問題。如數(shù)據(jù)權屬、數(shù)據(jù)的流通交易、數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全、技術倫理等都是新問題。需要通過科學立法對跨境數(shù)據(jù)的類型、范疇、處理方式、保護措施、風險防范等要素和內(nèi)容進行細化規(guī)定，確保數(shù)據(jù)分享的安全性。應盡快研究出臺《數(shù)據(jù)法》，針對跨境數(shù)據(jù)流通做出更為詳盡的規(guī)定。同時，需要盡快研究出臺跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管的工作指引，指導地方開展跨境數(shù)據(jù)流通工作。在跨境數(shù)據(jù)流通方面，在中央尚未出臺跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管工作指引的前提下，可授權地方對實驗室、高校研究平臺等數(shù)據(jù)進行跨境數(shù)據(jù)流通監(jiān)管豁免，給予地方探索跨境數(shù)據(jù)流通機制的空間。

三是推進體制機制改革，加強數(shù)據(jù)整合和應用能力。首先，可以提升數(shù)字政府主管部門的戰(zhàn)略地位，比如有的地方建立專門的“數(shù)字發(fā)改委”，將數(shù)字政府發(fā)展提升到城市戰(zhàn)略發(fā)展高度。其次，建議各行政管理部門，在開展縱向數(shù)據(jù)整合過程中，建立明確清晰的數(shù)據(jù)管理制度，對各部門上傳、公開、共享的權責進行更清晰的劃分，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，展開系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)共享工作。同時，在地方向垂直管理的部門獲取相關地方數(shù)據(jù)的流程中，簡化審批流程，讓地方可以批量、實時獲取數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的準確性和時效性，以推動數(shù)字政府的建設效率。再次，在目前數(shù)據(jù)要素市場化配置改革過程中，盡快明晰各職能部門的權責，針對數(shù)據(jù)采集匯聚、共享開放、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)跨境、數(shù)據(jù)確權、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)監(jiān)管等工作，各職能部門需權責分明，責任清晰，以保障改革進程的有效性，同時保障數(shù)據(jù)安全。

(本文系國家社科基金項目“大數(shù)據(jù)時代生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的法治路徑研究”(20CFX09)階段性成果)

(作者單位：深圳大學政府管理學院；廣州市政務服務數(shù)據(jù)管理局)

來源：中國社會科學網(wǎng)