
2020年11月24日,司法部通過官網(wǎng)公布了《中華人民共和國行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”),向社會各界征求意見,范小強律師根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)及中央政策,結(jié)合行政復(fù)議、行政訴訟實務(wù)經(jīng)驗,提出如下修改建議。 (一)修改第十三條,增加對實施方案等非規(guī)范性文件依據(jù)的合法性審查1.修改前后對比征求意見稿 | 修改建議 | 第十三條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法,在對行政行為申請行政復(fù)議時,可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該行政規(guī)范性文件的審查申請。 前款所稱行政規(guī)范性文件,包括國務(wù)院部門、縣級以上地方人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的行政規(guī)范性文件,也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件。 | 第十三條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的行政規(guī)范性文件不合法,在對行政行為申請行政復(fù)議時,可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該行政規(guī)范性文件的審查申請。 前款所稱行政規(guī)范性文件,包括國務(wù)院部門、縣級以上地方人民政府及其工作部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的行政規(guī)范性文件,也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件。 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范特定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政實施方案、會議紀(jì)要等非規(guī)范性文件不合法,在對行政行為申請行政復(fù)議時,可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該非規(guī)范性文件的審查申請。 |
2.主要理由雖然行政規(guī)范性文件有概念界定,但在法律實務(wù)中,在一定時間內(nèi)可以反復(fù)適用的、規(guī)范不特定權(quán)利義務(wù)人的文件,有相當(dāng)一部分以某實施方案、某整合方案、某會議紀(jì)要等形式表現(xiàn),而不以“辦法”“規(guī)定”“細(xì)則”等表現(xiàn)。此時,行政機(jī)關(guān),甚至部分審判機(jī)關(guān)也以“方案”并非行政規(guī)范性文件而不予合法性審查。 由于有部分“方案”涉嫌非法減損市場主體的權(quán)利或不當(dāng)增加市場主體的義務(wù),因此,將該部分“紅頭文件”納入合法性審查范圍內(nèi),對于堵塞單純的行政規(guī)范性文件附帶審查的不足,督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),全面推進(jìn)法治政府、法治社會、法治國家建設(shè),具有重大意義。 (二)完善第二十四條1.修改前后對比征求意見稿 | 修改建議 | 第二十四條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起六個月內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律另有規(guī)定的除外。 因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的,申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。 行政機(jī)關(guān)作出行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請期限的,申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政復(fù)議申請期限之日起計算,但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。 | 第二十四條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起六個月內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律另有規(guī)定的除外。 因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的,申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。 行政機(jī)關(guān)作出行政行為時,未書面告知公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請期限的,申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政復(fù)議申請期限之日起計算,但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為具體內(nèi)容之日起最長不得超過一年。 |
2.主要理由行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法做出行政行為,并在書面決定中告知公民、法人或者其他組織申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請期限,而不能口頭告知。 同時,行政機(jī)關(guān)應(yīng)書面告知其行政行為的全部內(nèi)容,而非遮遮掩掩、故意遺漏、僅告知單一、某階段或片面的內(nèi)容,因為申請人只有全面、具體了解了行政行為的內(nèi)容,才知道行政機(jī)關(guān)向自己設(shè)定的全面義務(wù)及要求,才能評估該義務(wù)或要求對自己權(quán)利義務(wù)的影響程度,進(jìn)而決策是否提起維權(quán)救濟(jì)及選擇維權(quán)類型。 (三)完善第三十條,依法規(guī)范國務(wù)院裁決程序1. 修改前后對比 征求意見稿 | 建議修改條文 | 第三十二條 對省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法第三十條第二款、國務(wù)院部門依照本法第三十一條第(一)項作出的行政復(fù)議決定不服的,可以就原行政行為向人民法院提起行政訴訟;也可以向國務(wù)院申請裁決,國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。 | 第三十二條 對省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法第三十條第二款、國務(wù)院部門依照本法第三十一條第(一)項作出的行政復(fù)議決定不服的,可以就原行政行為向人民法院提起行政訴訟;也可以向國務(wù)院申請裁決,國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。具體裁決程序,由國務(wù)院授權(quán)機(jī)關(guān)另行制定。 |
2.主要理由為提高復(fù)議效率,做到有法可依,規(guī)范國務(wù)院對行政復(fù)議案件的受理、裁決程序,由國務(wù)院授權(quán)機(jī)關(guān)制定行政復(fù)議案件裁決辦法,經(jīng)國務(wù)院同意后發(fā)布,是非常有必要的。 (四)完善審理復(fù)議案件的法律依據(jù)1. 修改前后對比 征求意見稿 | 建議修改條文 | 第四十四條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件,依照法律、法規(guī)、規(guī)章,參照行政規(guī)范性文件。 地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理民族自治地方的行政復(fù)議案件,同時依照該民族自治地方的自治條例和單行條例。 | 第四十四條 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件,依照法律、法規(guī)、規(guī)章,參照行政規(guī)范性文件,但申請人提起附帶審查的行政規(guī)范性文件及正在被有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查的除外。 地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政復(fù)議案件。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理民族自治地方的行政復(fù)議案件,同時依照該民族自治地方的自治條例和單行條例。 |
2.主要理由行政規(guī)范性文件可以作為審理復(fù)議案件的參照,但是復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)以審查其合法性為前提。對于已被申請人提請合法性負(fù)帶審查的行政規(guī)范性文件,復(fù)議機(jī)關(guān)不能參照其作為審理復(fù)議案件的依據(jù)。 另外,根據(jù)《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》地方制定的規(guī)范性文件審查辦法等法律法規(guī)規(guī)章,公民法人有權(quán)依照法定程序向有權(quán)機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件提請備案審查。對于這些正被審查的規(guī)范性文件,在結(jié)果出來之前,不能作為行政復(fù)議審理依據(jù)。 (五)完善第四十六條,增加申請人對復(fù)議中止的救濟(jì)權(quán)利1. 修改前后對比 征求意見稿 | 建議修改條文 | 第四十六條 行政復(fù)議期間,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由中止行政復(fù)議的,上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理;必要時,上級行政機(jī)關(guān)也可以直接審理。 | 第四十六條 行政復(fù)議期間,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無正當(dāng)理由中止行政復(fù)議的,上級行政機(jī)關(guān)依照職權(quán)或者根據(jù)申請人、第三人的申請應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)審理;必要時,上級行政機(jī)關(guān)也可以直接審理。 |
2. 主要理由實務(wù)中,行政復(fù)議中止的,復(fù)議機(jī)關(guān)常出具中止文書,但并未具體告知中止原因,案件中止有時長達(dá)數(shù)年;同時,申請人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請恢復(fù)審理的,復(fù)議機(jī)關(guān)不予理睬。這導(dǎo)致申請人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)被束之高閣,復(fù)議效率大打折扣。 因此,賦予申請人、第三人向上級行政機(jī)關(guān)申請恢復(fù)復(fù)議案件審理的權(quán)利,有利于實現(xiàn)上級行政機(jī)關(guān)對行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議職責(zé)履行情況的監(jiān)督。 (六)修改第五十二條,賦予申請人申請復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)利1. 修改前后對比 征求意見稿 | 建議修改條文 | 第五十二條 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證,查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)證據(jù),向有關(guān)人員進(jìn)行詢問。 申請人或者第三人在行政復(fù)議過程中提出了在原行政行為作出時沒有提出的理由或者證據(jù)的,經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許,被申請人可以補充證據(jù)。 | 第五十二條 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證,查閱、復(fù)制、調(diào)取有關(guān)證據(jù),向有關(guān)人員進(jìn)行詢問。 與本案有關(guān)的下列證據(jù),申請人或第三人不能自行收集的,可申請行政復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)?。海ㄒ唬┯杀簧暾埲吮4娑氂蓮?fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)取的證據(jù);(二)由轄區(qū)內(nèi)有關(guān)國家機(jī)關(guān)保存的涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的相關(guān)證據(jù);(三)申請人、第三人提供了證據(jù)線索,但由于客觀原因無法自行收集的其他證據(jù)。 申請人或者第三人在行政復(fù)議過程中提出了在原行政行為作出時沒有提出的理由或者證據(jù)的,經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許,被申請人可以補充證據(jù)。 |
2. 主要理由《行政訴訟法》第四十一條規(guī)定,與本案有關(guān)的下列證據(jù),原告或者第三人不能自行收集的,可以申請人民法院調(diào)?。海ㄒ唬┯蓢覚C(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù);(二)涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的證據(jù);(三)確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)。 《征求意見稿》大量借鑒了行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容,關(guān)于調(diào)查取證部分理應(yīng)借鑒,這有利于落實行政復(fù)議解決行政爭議的主渠道作用。 (七)修改第八十六條,被申請人不履行行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議建議書時,應(yīng)賦予申請人更充分的救濟(jì)權(quán)利1. 修改前后對比 征求意見稿 | 建議修改條文 | 第八十六條 被申請人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議調(diào)解書、行政復(fù)議意見書。被申請人不履行的,行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行。 | 第八十六條 被申請人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議調(diào)解書、行政復(fù)議意見書。 被申請人不及時、不全面履行的,申請人、第三人有權(quán)請求行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請人履行。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到申請書之日起十日內(nèi)未作出有關(guān)決定并抄送申請人、第三人的;申請人、第三人自行政復(fù)議機(jī)關(guān)簽收十日后,有權(quán)向被申請人住所地基層人民法院申請強制執(zhí)行行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議調(diào)解書。 |
2. 主要理由實務(wù)中,行政復(fù)議決定書為被申請人設(shè)置了一定義務(wù),但被申請人不履行復(fù)議決定書的情形,時常發(fā)生。因此,為了尊重行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)力,在被申請人不及時、不全面履行行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議建議書的,申請人、第三人應(yīng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)請求其責(zé)令被申請人履行;只有經(jīng)過合理期限,行政復(fù)議機(jī)關(guān)仍不作出決定的,申請人、第三人才有權(quán)向被申請人住所地基層人民法院申請強制執(zhí)行。 雖然我國《行政強制法》等現(xiàn)行法律并沒有賦予行政相對人作為非訴執(zhí)行的申請人,但是從有關(guān)司法解釋及法理中,申請人有權(quán)向有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行行政復(fù)議決定。實務(wù)中,最高人民法院法官在(2017)最高法行申6861號中華人民共和國最高人民法院行政裁定書中表達(dá)了類似觀點,認(rèn)為申請人就同一請求在已選擇行政復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)且有復(fù)議決定的情況下,再次提起行政訴訟,違反“一事不再理”原則及缺乏訴的利益,亦不符合行政行為效力理論。但是,該裁定書在說理部分,同時認(rèn)為,如果復(fù)議機(jī)關(guān)或上一級行政機(jī)關(guān)對被申請人沒有采取責(zé)令限期履行措施,申請人可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》和最高人民法院有關(guān)執(zhí)行的司法解釋向人民法院申請強制執(zhí)行。 因此,在修改行政復(fù)議法之際,將申請人、第三人申請人民法院執(zhí)行行政復(fù)議決定書的有關(guān)程序予以明確,對于貫徹政令暢通,推進(jìn)法治中國建設(shè),具有重大意義。 (八)完善第八十八條,賦予國務(wù)院部門維護(hù)行業(yè)管理和法治統(tǒng)一中的職能1. 修改前后對比 征求意見稿 | 建議修改條文 | 第八十八條 縣級以上地方各級人民政府在辦理以本級人民政府部門為被申請人的行政復(fù)議案件時,應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議意見書同時抄告被申請人的上一級主管部門。 | 第八十八條 縣級以上地方各級人民政府在辦理以本級人民政府部門為被申請人的行政復(fù)議案件時,應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議意見書同時抄告被申請人的上一級主管部門。 上一級主管部門應(yīng)層報國務(wù)院主管部門,國務(wù)院主管部門應(yīng)當(dāng)就行政復(fù)議決定書、行政復(fù)議意見書中所反映的行政規(guī)范性文件、行業(yè)管理制度、法律適用、法治統(tǒng)一等問題,每半年度予以統(tǒng)計并發(fā)布,并就法律適用差異較大等焦點問題及時研判、發(fā)布指導(dǎo)意見,或者發(fā)布行政復(fù)議指導(dǎo)案例。 |
2. 主要理由征求意見稿賦予地方人民政府對于其組成部門做出行政行為的復(fù)議職責(zé),由于我國具有行政復(fù)議權(quán)限的地方政府眾多,各有地方特色,為了避免同案不同判,事實相似但結(jié)果差異較大情形的出現(xiàn),維護(hù)法治統(tǒng)一,在《征求意見稿》第八十八條增加一款,賦予國務(wù)院主管部門就收到的行政復(fù)議決定書、行者復(fù)議建議書中涉及的行政規(guī)范性文件、行業(yè)管理制度、重大法律適用等焦點問題,予以統(tǒng)計分析,定期發(fā)布指導(dǎo)意見和典型案例,以指導(dǎo)行政復(fù)議案件的審理。
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