《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（后簡稱《2019任務(wù)》）發(fā)布后，輿論廣泛關(guān)注其在戶籍政策方面的放松，頗有點“天下苦戶籍制度久矣”的味道。但《2019任務(wù)》最為值得關(guān)注的是對城市空間的認識和后期城市發(fā)展重點方向的轉(zhuǎn)變。簡單來說，《2019任務(wù)》標志著城市作為高效生產(chǎn)空間的崛起。

《說文解字》中，“城，以盛民也?！校I賣所之也?！?zhèn)，博壓也。”在中國歷史中，城市主要是作為政治之城、交易之城和軍事之城。而近代以來，大城市主要是因其在生產(chǎn)和消費方面的巨大優(yōu)勢獲得越來越大的優(yōu)勢，英國著名經(jīng)濟學(xué)家馬歇爾提出經(jīng)濟活動聚集會帶來專業(yè)化分工、共享基礎(chǔ)設(shè)施和知識外溢三方面的好處，諾貝爾獎得主克魯格曼在新經(jīng)濟地理學(xué)中，認為經(jīng)濟活動會因消費方面的貨幣外部性和運輸成本導(dǎo)致聚集，并具有較強的路徑依賴效應(yīng)。這兩個主要的空間理論都認為城市規(guī)模會存在較大的規(guī)模報酬遞增，從而提升整體經(jīng)濟體系的生產(chǎn)效率。國內(nèi)學(xué)界近十幾年中，對資源的空間配置有較多研究，上海交通大學(xué)的陸銘教授在其《大國大城》中已經(jīng)有較充分論述。

戶籍政策放松是前期城鎮(zhèn)化規(guī)劃的既定步驟

2014年3月16日發(fā)布《2014國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，并立即在2014年12月29日發(fā)布《2014國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮(zhèn)）列為第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，隨后在2015年11月和2016年11分別選定73個市鎮(zhèn)和111個市鎮(zhèn)進入試點，并在2018年4月發(fā)布第一批試點經(jīng)驗，第二批試點成果尚未公布。

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中，提出“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬-100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。”。2016年《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出“除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制?！?018年《推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中，提出“中小城市和建制鎮(zhèn)要全面放開落戶限制。大城市對參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過5年，其中Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，有條件城市要進一步降低社保年限要求；Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵取消年度落戶數(shù)量限制”，《2019任務(wù)》中提出的“城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。”只是按照2014年的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃在逐步推進。

城市空間長期主要被認定為居住空間

為了深入了解中央和政府對城鎮(zhèn)的認識，我們搜集了“十一大”至今的黨的全國代表大會報告、1980-2019年間政府工作報告、1995年至今中央經(jīng)濟工作會議和“十一五”至今的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，梳理其對城鎮(zhèn)化問題的論述，請見表1-表4。

1980-1992年間，城鎮(zhèn)化問題沒有出現(xiàn)在政府工作報告中，尚沒有被重視。政府工作報告中提到城鎮(zhèn)或者城市問題時，大多是城鎮(zhèn)的收入、就業(yè)、住房等問題。

1993-2009年間，政府報告中開始出現(xiàn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的提法，開始集中發(fā)展小城鎮(zhèn)，控制大城市規(guī)模。但重視程度尚低，對城鎮(zhèn)問題的關(guān)注仍然主要是收入、最低生活保障發(fā)放、工資發(fā)放、就業(yè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等領(lǐng)域。

2010-2013年間，政府工作報告開始出現(xiàn)“發(fā)展中小城市”的提法發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，但仍然強調(diào)要控制大城市規(guī)模。

2014-2018年間，政府工作報告中開始提倡發(fā)展中小城市和城市群。由于該期間仍然強調(diào)要控制大城市規(guī)模，所以城市群的概念實際上由多數(shù)中小城市組成的城市群。2018年雖然強調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)要協(xié)調(diào)發(fā)展，但仍然沒有突出大城市的核心作用，只是強調(diào)增長極的帶動作用，同時沒有對增長極作出進一步的定義。

在“十一大”至今的黨的全國代表大會報告、1995年至今中央經(jīng)濟工作會議和“十一五”至今的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中，我們都能看到與政府工作報告幾乎同步的論述。

從以上梳理，我們可以隱約感覺到政府對城鎮(zhèn)問題的認識轉(zhuǎn)變。1992年之前，政府工作報告對城鎮(zhèn)問題主要關(guān)注的城鎮(zhèn)居民的就業(yè)生活問題，城鎮(zhèn)是作為一個生活空間來對待，此時政府的主要工作是維護好城鎮(zhèn)居民的生活標準。1993年開始，長三角和珠三角鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的崛起，政府開始鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)，鼓勵農(nóng)民就地非農(nóng)化，并成為相當長一段時間的城鎮(zhèn)化主要方向。2010-2018年間開始把發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)并舉，仍然希望農(nóng)民能夠就近城鎮(zhèn)化，并希望中小城市和小城鎮(zhèn)擁有人口聚集能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，這一目標會帶來基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地供應(yīng)、財政轉(zhuǎn)移支付等一系列重大政策連鎖反應(yīng)。但在考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題時，城鎮(zhèn)僅被認為是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)安置的場所，并沒有提到人口和產(chǎn)業(yè)聚集帶來的好處。

城市規(guī)模因人口和產(chǎn)業(yè)聚集帶來的聚集效應(yīng)并沒有被強調(diào)，城鎮(zhèn)空間仍然主要是作為一個生活空間被社會所看待。

城市被認可為高效生產(chǎn)空間

2019年政府工作報告開始強調(diào)中心城市在城市群發(fā)展中的核心和帶動作用。同時，2019年年初發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確圍繞大城市發(fā)展都市圈，“以推動統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈”。在這份指導(dǎo)意見中，統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作是被列為最重要的幾個任務(wù)，其意圖非常明顯，是把都市圈打造為以大城市為核心和引擎的高效生產(chǎn)空間。

《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（后簡稱《2019任務(wù)》）中提出“超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動產(chǎn)業(yè)和人口向一小時交通圈地區(qū)擴散。大城市要提高精細化管理水平，增強要素集聚、高端服務(wù)和科技創(chuàng)新能力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動作用。中小城市發(fā)展要分類施策，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要提高產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)品質(zhì)，促進人口就地就近城鎮(zhèn)化…”。《2019任務(wù)》已經(jīng)明確提到大城市在“要素集聚、高端服務(wù)和科技創(chuàng)新”方面需要特別關(guān)注，并因此而具有“規(guī)模效應(yīng)和輻射帶動作用”。

尤其值得重視的是，《2019任務(wù)》中首次在高層公開文件中提出“收縮型中小城市”的概念，并要求這類城市“瘦身強體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維”。根據(jù)任澤平團隊的報告《中國人口大流動 3000縣全景呈現(xiàn)》，2000-2010年間，中國五六線城市人口持續(xù)凈流出。根據(jù)清華大學(xué)龍瀛的研究，2000-2010年間有180城市在人口凈流出?！笆湛s型中小城市”概念的提出，表明政府已經(jīng)逐漸認可部分城市缺乏自我發(fā)展的能力，將會不可避免地萎縮下去，而不再要求其進一步吸納非農(nóng)人口。

對于小城鎮(zhèn)，也不是要求其進一步通過吸納非農(nóng)人口而發(fā)展壯大，而是“強化小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補短板，提高服務(wù)鎮(zhèn)區(qū)居民和周邊農(nóng)村的能力?！边@是基于對我國將在一定時期內(nèi)會存在大量的農(nóng)村居民的認識的基礎(chǔ)上作出的政策調(diào)整，在發(fā)展都市圈的同時，要求小城鎮(zhèn)作為對留在農(nóng)村的居民繼續(xù)做好公共服務(wù)工作，但不再對其人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出進一步要求。

結(jié)語

對城市作為生產(chǎn)空間的認可，對人口聚集帶來的規(guī)模效應(yīng)的關(guān)注，這很可能成為下一步系列改革的基礎(chǔ)之一，也將為中國經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)帶來改革紅利，為中國經(jīng)濟發(fā)展提供新的動能。我們也期待未來戶籍政策會將迎來更大的放松。

為進一步完善都市圈的生產(chǎn)功能，《2019年任務(wù)》中已經(jīng)提出了全方位的政策改革方向。但城市行政級別對城市規(guī)模體系的扭曲、劃分城市核心功能與非核心功能的必要性和標準并沒有得到解決。而從理論的角度來看，更為重要的是目前學(xué)術(shù)界仍然缺乏對城市群的分析框架，現(xiàn)有的城市和區(qū)域理論主要著眼于單個城市和整體城市體系的研究，對城市群內(nèi)部的城市網(wǎng)絡(luò)的理論分析仍然非常缺乏，大量的城市群研究只停留在對現(xiàn)有城市群分布和發(fā)展的刻畫上，這導(dǎo)致在建設(shè)城市群和都市圈時缺少理論上的引導(dǎo)，這是給學(xué)術(shù)界的挑戰(zhàn)和契機。