編者按：

目前，中國城鎮(zhèn)化已進入高速增長期，我國規(guī)模城市總數(shù)達到世界首位，城鎮(zhèn)人口數(shù)量已占據(jù)總人口數(shù)的60%。在取得了這些成績的同時，當前城市發(fā)展中面臨的問題卻愈發(fā)突出，宏觀經濟與城市的發(fā)展問題聯(lián)系也愈加緊密。城市債務增加，金融風險壓力巨大，城市轉型面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

因此，在當前形勢下，應當如何認識城市的發(fā)展規(guī)律？如何做好對城市居民的公共服務？如何提高城市資源的利用效率？如何增加就業(yè)和進行產業(yè)的空間布局？如何避免更嚴重的危機和風險的發(fā)生？這些一連串的問題都需要在借鑒國際經驗的基礎之上，結合中國城鎮(zhèn)化的實際情況，尋找出解決的方法和答案。

于此背景之下，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心設立《城市百問》欄目，利用我中心優(yōu)質學術研究力量，試圖解答城市發(fā)展、城市政策、城市規(guī)劃等方面的種種問題，并將就城市發(fā)生的社會熱點問題，提出我們的分析方法，供讀者參考。

希望所有對此感興趣的讀者在本欄目下留言，提出有關城市的各類問題，以便我們及時解答交流。

總第一期

本期作者：李鐵 中國城市中心首席經濟學家

城鎮(zhèn)化就是農村人口向城鎮(zhèn)轉移、并在城鎮(zhèn)長期就業(yè)和定居的過程。一般用城鎮(zhèn)化率來說明城鎮(zhèn)化的水平，也就是城鎮(zhèn)人口占常住總人口的比重。

我們很多地方政府的官員、甚至一些學者長期以來對于城鎮(zhèn)化的理解就是城市建設。雖然城市建設是城鎮(zhèn)化進程中非常重要的任務，但是城鎮(zhèn)化的重點是人從農村向城市的遷徙過程，重點要解決這些遷徙人口的就業(yè)和定居問題。可以說在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)是最重要的前提，有了穩(wěn)定就業(yè)才具有在城市生存的基礎，才是定居的前提。

其實中央宏觀政策對城鎮(zhèn)化的定位是非常清晰的。黨的十六大報告中把城鎮(zhèn)化的發(fā)展與繁榮農村經濟相結合，黨的十八大報告中，把城鎮(zhèn)化作為新四化之一，列為國家未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標。這說明對城鎮(zhèn)化的理解，最重要的內容之一是對鄉(xiāng)村發(fā)展的重要意義，是建立在“減少農民，才能富裕農民”這個基本認識之上的。所以制定城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的初始目標，就是率先從與農村聯(lián)系最緊密的小城鎮(zhèn)尋求政策上的突破，然后就是重點解決農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)生活的公共服務改善問題。

理解城鎮(zhèn)化，當然要建立在我國國情的基礎上。例如，農村轉移人口到底需要什么樣的城市基礎設施建設的條件？他們需要的就業(yè)是否能夠和他們的受教育水平和就業(yè)能力相適應？他們需要的住房是否要向城鎮(zhèn)戶籍居民看齊？大規(guī)模農業(yè)人口的轉移，需要的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等配套公共服務如何解決？其實有太多的問題需要政府的政策來支撐。

但是對于大部分城市政府來說，他們的工作重點并不是放在所謂的農業(yè)轉移人口的公共服務改善問題上，而是在城鎮(zhèn)戶籍居民的生活和就業(yè)及其他公共服務的改善上。他們把大多數(shù)的精力放在城市主城區(qū)的建設以及基礎設施改造上。在招商引資的過程中試圖降低土地成本，然后通過出讓從農民手里征用的土地建設產業(yè)園區(qū)和開發(fā)房地產，解決招商引資的成本和城市建設問題。可能涉及到被征用土地的農民，政府需要加大力氣去補償，完成了他們的城鎮(zhèn)化進程。但是對于與征用土地并不相干的遠郊區(qū)農民和外地農民，政府覺得自己沒有責任和義務動用財政資源來完善他們的公共服務，即使他們作為勞動力也參與了城市的開發(fā)和建設，他們也是在城鎮(zhèn)長期就業(yè)的勞動力主體。

隨著時間的演進和經濟發(fā)展水平的提高，城市的基礎設施建設水準也大幅度提高。但是由于在制定城市的發(fā)展和建設的相關政策中，我們更多地關注了主城區(qū)的居民需求，往往忽視了外來務工的農村人口的需求。導致了城市建設越來越漂亮，包容性越來越差，城市的就業(yè)和定居成本越來越高，無形地抬高了農民進城定居和就業(yè)的門檻。

在研究國際城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律時，我們認識到最大的區(qū)別是絕大部分國家沒有制定過有關城鎮(zhèn)化的政策，因為人口流動和遷徙均嚴格按照市場規(guī)則，并沒有任何制度上的限制。但是在中國，由于上個世紀五十年代末特殊的歷史時期，為了在孤立的國際環(huán)境下完成國家的工業(yè)化積累，我們制定了一系列固化城鄉(xiāng)關系的政策，限制人口和要素的流動，形成了目前制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶籍制度和土地管理制度。當然有了這些制度造成的后果就是固化了城鄉(xiāng)的利益格局，而且在改革開放之初，并沒有及時打破這種制度限制，導致了城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴大，推進城鎮(zhèn)化進程的體制障礙越來越明顯。當這些體制障礙還沒有形成固化的利益格局的時候，打破障礙的成本相對較低。但是隨著城市建設水平的提高，隨著基礎設施供給和公共服務能力的大大改善，附加在兩個居民群體上的福利差異越來越大，推進城鎮(zhèn)化的難度也在日益增加。

回到城鎮(zhèn)化這個定義，為什么要區(qū)別城鎮(zhèn)化到底是要解決人口轉移的相關問題，還是要搞城市建設？對于很多城市政府的官員來說，建設的目標遠遠大于解決人口轉移的問題。而對于中央制定的宏觀政策和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略來說，重點是農業(yè)轉移人口的市民化進程。既然如此，理解城鎮(zhèn)化其實并不在于定義是什么，而是在于已經形成的既定利益關系所導致的理解不同。如果我們站在現(xiàn)有城市居民的利益角度，把城鎮(zhèn)化理解為城市建設，那城鎮(zhèn)化的結果就是繼續(xù)在現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的福利上加分，繼續(xù)地去做“錦上添花”的工作，而不是為農業(yè)轉移人口做“雪中送炭”的工作。當然除了城鄉(xiāng)結合部的農民需要通過利益補償換取土地而不得不把他們納入城鎮(zhèn)化進程之外，對于絕大部分外來的農業(yè)轉移人口，所謂的城鎮(zhèn)化政策中的穩(wěn)定就業(yè)和定居目標，則是遙不可及。如果我們把對城鎮(zhèn)化政策理解回歸到中央提出的一系列政策軌道上來，認真地對待農業(yè)轉移人口市民化問題，也許才是對城鎮(zhèn)化政策真諦的認同，而且需要做的工作是雪中送炭。更重要的是按照中國的國情和體制條件，進行一系列真正的改革。