工商行政處罰案件審核，是指工商行政管理機關的法制機構對辦案機構已經(jīng)調查終結并提出處理意見的行政處罰案件在下達行政處罰決定之前進行的審查，包括提出書面認定意見或者改正、補足建議，是一種內部執(zhí)法監(jiān)督制度。審核的相關規(guī)定，散見于《中華人民共和國行政處罰法》和《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》等法律、法規(guī)和部門規(guī)章。

工商行政處罰案件審核的實質是部門內部對行政處罰案件的自查自糾。其作用在于維護行政相對人合法權益、防止辦案機關及辦案人員發(fā)生濫用職權等違法行政行為、提高行政效率、促進本部門依法行政,同時加強對各單位行政執(zhí)法工作的指導和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決執(zhí)法辦案中存在的問題，從嚴規(guī)范行政處罰行為，提高案件質量。

一、案件審核的原則

案件審核必須以事實為根據(jù)，以法律為準繩，遵循合法及時、客觀公正、有錯必糾、監(jiān)督與指導相結合、教育與懲處相結合的原則。工商部門內設法制機構在對本部門行政處罰案件進行審核時，應堅持以下原則：

（一）合法性原則

合法即依法行政。工商機關作為執(zhí)法部門，首先要確保自身行為具有合法性。行政處罰案件本身的合法性，是行政訴訟中審查的重點，因此也是工商行政處罰案件審核的重點。

行政主體的合法，行政主體是個抽象的概念，指依法取得行政職權，能以自己名義獨立進行行政管理活動，作出影響相對人權利、義務的行政行為，并承擔由此產(chǎn)生的法律后果的行政組織。并非所以行政機關都是行政主體，行政主體具有合法性，簡單的說就是首先對行政相對人的違法行為依法具有管轄權。越權本身即是一種違法行政行為，如果涉及其他部門的職權，即使違法行為存在，或者違法經(jīng)營金額、違法性質超過一定界線，構成法律規(guī)定的應由其他部門管轄，比如應由公安部門處理的，工商機關也不應進行管轄。地域管轄、級別管轄情況也是如此。

行政處罰程序合法，程序違法行為如超過法定時限、未告知當事人權利義務、未按規(guī)定進行聽政等較為常見。

對行政處罰對象的正確，如當事人的認定、當事人是否具有完全的民事行為能力等，都在審查范圍之內。

適用法律正確，我國法律較為完善，亦較為龐雜，法律之間常見交錯、甚至沖突，新法與舊法之間對同一行為的規(guī)定甚至可能相反。所以，辦案機構是否嚴格“以法律為準繩”，對案件進行準確定性，遵照上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則選擇適用法律，都是對工商行政處罰案件的審核范圍之內。

（二）合理性原則

合理性原則的確立，主要是基于行政處罰自由裁量權的存在和防止其濫用，適用的目的在于對行政處罰自由裁量權的監(jiān)督，要求作出的行政處罰客觀、適度，最大限度的符合理性。例如《企業(yè)年度檢驗辦法》中對公司未按規(guī)定接受企業(yè)年度檢驗的處罰幅度為一萬以上十萬以下。不同地域、不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同經(jīng)營狀況的公司對行政處罰的承受能力也各不相同，此類行政處罰案件的處罰幅度，應根據(jù)公司狀況、本地經(jīng)濟情況、公司違法情節(jié)、性質及影響等因素進行衡量，審查此處罰幅度是否必須、是否恰當，以及此處罰是否能達到維護社會經(jīng)濟秩序、規(guī)范公司經(jīng)營行為的實際效果。

罰款并不是行政處罰的目的。行政處罰的立法目的是為了矯正當事人違法法律正義、危害法律保護的社會秩序的違法行為，預防違法行為再次發(fā)生。所以，以體現(xiàn)立法目的為行政處罰的出發(fā)點，才能切實的貫徹和落實公平、正義，作到最大限度的合理。

合理性原則體現(xiàn)在行政處罰中，一個基本要求就是對違法行為的客觀危害程度、主觀惡性予以公正、客觀、科學的評估。《行政處罰法》對這一要求亦有明確的規(guī)定，即“設定和實施行政處罰必須以事實為根據(jù)，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。

（三）案件審核的效率原則

行政機關的運轉資金來源于納稅人的稅款，無論是辦案人員還是案件審核人員，都應該充分的珍惜和有效的利用，提高行政效能是行政機關的責任，也是建設服務型政府、執(zhí)法為民的要求。因此，為減少執(zhí)法成本，提高工作效率，保證執(zhí)法質量，行政處罰案件審核應當堅持行政效率原則。

案件審核超過一定的期限即是對公共資源的浪費。所以，不能因為過分強調公正而忽略效率，更不能為了使自己對案件的審核工作放心而久拖不決。例如就偏遠的基層工商所辦案而言，從立案開始，到提請扣留封存、提交核審意見、提交調查終結報告、報送行政處罰告知書、提交行政處罰決定審批表、最后領取行政處罰決定書，到上級機關要往返數(shù)次，如果案審過程中案件審核人員未“一次性告知”辦案人員需要補充的材料等問題，往返更甚，極端的情況是辦案人員用一天時間即取完了案件的全部材料，而用一個月甚至更長時間來應付法制機構冗長的審查。

所以，案件審核機構及審核人員可以參照對外服務的模式，在一定期限內核查案件情況，并在審核完畢后“一次性告知”辦案機構需要補充調查的問題。

二、案件審核的內容

審查辦案機構報送的案件材料是否符合：“對承辦案件具有管轄權；事實清楚；證據(jù)充分；定性準確；處罰適當；程序合法；各類法律文書使用規(guī)范。”的條件。具體審查：

（一）所辦案件是否具有管轄權：1．所辦案件是否屬于工商部門管轄范圍；2．所辦案件是否符合地域管轄原則；3．所辦案件是否超越級別管轄。

有的案件認定事實完全錯誤，如將侵犯植物新品種權案件認定為商標侵權案件，而侵犯植物新品種權不屬工商部門管轄。

（二）行政處罰相對人的基本情況是否清楚：1．行政處罰相對人是否具有法定責任能力；2．行政處罰相對人是否是行政違法主體；3．行政處罰相對人的名稱是否準確無誤；（自然人的姓名是否與其身份證件上的名稱相符，法人和其他組織的名稱是否與其營業(yè)執(zhí)照上的名稱相符。）

如，按照我國法律的規(guī)定，未經(jīng)登記的非法組織不能作為法律關系主體，對以未經(jīng)登記成立的非法組織（如無照的企業(yè)）的名義從事違法經(jīng)營時，本應以該非法組織的出資人或開辦者作為處罰的當事人，卻錯誤地將該非法組織列為當事人。

（三）案件事實是否清楚，證據(jù)是否充分：1．證據(jù)是否充分有效，是否具有客觀性、關聯(lián)性、合法性；2．作為行政處罰前提和基礎的客觀情況是否清楚明確，對違法所得或者非法經(jīng)營額的計算是否準確有據(jù)。

有的案件所認定的事實，如非法收購的糧食具體數(shù)量、當事人非法經(jīng)營額等，在案卷中并無相關的證據(jù)來證實。有的案件認定關鍵事實不夠準確，如不合格產(chǎn)品的貨值金額等出現(xiàn)計算錯誤，或者認定事實時使用了“金額XXX余元”等不確切的詞語。有的案件證據(jù)太薄弱，甚至僅有1份當事人詢問筆錄，而無其他印證材料，一旦當事人翻供后果將很嚴重。

（四）案件定性是否準確；

（五）適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準確：1．適用法律、法規(guī)、規(guī)章及適用條款是否正確，有無適用未生效或者已經(jīng)失效的法律、法規(guī)、規(guī)章的情況；2．適用法律、法規(guī)、規(guī)章的處罰種類、范圍是否恰當。

（六）處罰是否適當；行政處罰幅度是否適度合理，有無畸輕畸重、顯失公平的情況；

（七）程序是否符合法律規(guī)定；

例如有的案件未履行行政處罰事先告知程序，或者符合聽證的要求卻未告知當事人有權要求聽證，或者未見當事人簽署的《送達回證》。有的案件履行了行政處罰事先告知程序后，經(jīng)對當事人陳述申辯意見進行復核等原因，最終定性處罰依據(jù)、所認定的違法事實等發(fā)生了變化，但作出行政處罰決定前卻未再次告知當事人。

（八）行政執(zhí)法文書是否統(tǒng)一規(guī)范；

如采取扣留措施時，僅出具《扣留財物通知書》，而未同時出具省工商局統(tǒng)一制發(fā)并編有號碼的《罰沒財物暫扣單》（四聯(lián)單）。

（九）草擬的行政處罰決定書是否格式規(guī)范、用語嚴謹，有無概念不清或者其他容易引起誤解和爭議的情況；

 如處罰決定書、扣留（封存）財物通知書告知當事人權利錯誤。有的案件應同時告知復議權和直接起訴權，卻只告知復議權或只告知直接起訴權；有的案件屬于復議前置案件，卻又告知了直接起訴權；有的雖然告知了直接起訴權但未告知訴訟期限和向哪個法院起訴，或者告知訴訟期限錯誤（如依《商標法》、《廣告法》處罰的案件直接起訴期限為15天，卻錯誤地告知為3個月）。

（十）其他應當審核的事項。

三、“以事實為根據(jù)”的證據(jù)材料審查

行政訴訟法對行政案件證據(jù)的要求是合法性、真實性和關聯(lián)性，要求充分、確鑿。據(jù)以對案件定性的事實及證據(jù)材料，如果不能事實清楚，就不能證據(jù)確鑿，也不能定性準確，更不能達到處罰適當。因此，對案件事實的審查是具體的案件審核過程中的重點。對案件事實的審查主要應針對案件證據(jù)材料進行書式審查，避免因過多的聽取辦案人員陳述而對案件的認定產(chǎn)生影響。

（一）對案件來源的審查。如投訴、舉報、監(jiān)督檢查的原始材料，現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場照片等第一手材料，防止“釣魚執(zhí)法”、報復陷害等違法行政行為的出現(xiàn)。是對案件事實進行核查的第一步，保證案件來源的真實、客觀。

（二）對材料客觀性、真實性的審查，重點在于材料的真實性。如是否存在辦案人員造假、辦案人員被欺騙提取的是虛假材料、當事人說謊、當事人有意提供虛假材料、當事人翻供、當事人及證人、利害關系人之間的證言不一致等情況，區(qū)分出原始證據(jù)和傳來證據(jù)、直接證據(jù)和間接證據(jù)、書證物證和證言等證據(jù)之間的主次，進行真實性的對比，作出對某證據(jù)采信與否、是否作為定案的主要證據(jù)等決策。

（三）對證據(jù)關聯(lián)性的審查。無數(shù)張票據(jù)中可能只有一張是與本案有關的，證據(jù)材料如果與本案無關，提取得再多也無意義。同時，對證據(jù)的選擇不能抓大放小，只看重幾個本案的關鍵證據(jù)而忽略其他證據(jù)，或者過分關注細節(jié)，陷于某個不影響定案的次要證據(jù)的論證不可自拔。

（四）對證據(jù)證明作用審查。行政處罰適用“無罪推論”，工商行政機關進行調查的出發(fā)點，是為了證明當事人無違法行為、違法行為輕微或存在應當適用從輕、減輕處罰的情節(jié)，而不是適用“有罪推論”一步一步的去證明當事人違法。“有罪推論”導致的結果就是執(zhí)法人員帶著有色眼鏡看問題，盯著“證明當事人違法”的目標走進有目的、有選擇取證的死胡同。這種取證方式容易造成所取的證據(jù)材料目標單一、掛一漏萬，有利于當事人的證據(jù)被忽略，以至于當事人利用這些被忽略的證據(jù)取得行政訴訟勝訴的結果。

（五）對證據(jù)材料細節(jié)的審查。有句話叫“細節(jié)決定成敗”，一個細小的錯誤出現(xiàn)在即使不算關鍵的材料上，也可能成為使證據(jù)鏈斷裂、案件性質顛覆的“蟻穴”。這種細小的錯誤可能是辦案人員疏忽大意造成的，嚴重的是當事人故意留下的。例如，未甲存在違法經(jīng)營行為， 1月5日的時候向工商機關提供了作為其違法經(jīng)營重要證據(jù)的1月1日收款票據(jù)，而該票據(jù)落款日期為1月10日，如果工商機關以該票據(jù)作為定案的重要證據(jù)，則無疑掉了當事人的陷阱。

（六）根據(jù)已有材料對案件過程的掌握。凡事皆有起因、經(jīng)過、結果，違法案件也有其來龍去脈，正如流水作業(yè)一樣，違法行為也是“從產(chǎn)到銷一條線”。當事人購進原料、生產(chǎn)、銷售過程，即是從準備到實施，再到獲取利潤的過程。與案件有關的每個步驟的事實，都應有證據(jù)材料進行支撐，且這些材料要和“流水線”一樣環(huán)環(huán)相扣，由一張張的照片組成一部完整的電影。證據(jù)材料應與案件事實想吻合，例如甲生產(chǎn)有產(chǎn)品100份，銷售有80份，被查扣10份，則剩余10份商品的去向須調查清楚，未查明的，則不能認為案件事實清楚、調查終結。同時如前所述，案件審核時應審查是否存在“案件事實與證據(jù)材料吻合”的造假材料的情況。

（七）注意審查證據(jù)之間的相互影響關系。違法案件中存在有部分“代人受過”的情況，例如：某案中，甲公司委托自然人乙發(fā)布戶外廣告，未經(jīng)戶外廣告登記，乙以妻子的名義開設有一家廣告公司，該公司營業(yè)執(zhí)照處于有效期內，但無足夠的可執(zhí)行財產(chǎn)。案發(fā)后，甲公司未逃避罰款、轉嫁責任，強迫乙與其簽定戶外廣告發(fā)布合同。乙因是自然人，不能承擔未經(jīng)登記擅自發(fā)布戶外廣告的違法責任，以其妻子公司的名義補簽戶外廣告發(fā)布合同。本案中，甲、以即惡意串通，只有結合已取得的其他材料，利用證據(jù)之間的相互沖突，才能推翻其補簽的合同，使案件事實得以澄清。

    （八）證據(jù)是否充分。證據(jù)不充分、確鑿的情況主要有：1.證據(jù)不完全，實行“演繹推理”。論證當事人違法行為成立，要求證據(jù)能完全證明，如果只有部分證據(jù)來推斷當事人違法行為成立，就會影響行政案件的定性。2.適用從輕減輕、從重處罰情節(jié)證據(jù)不充分。3.認定的事實不完整。一是缺少違法事實的定性敘述。有的《行政處罰決定書》只敘述違法行為的現(xiàn)象和過程，未從法律的角度進行歸納。敘述的違法事實部分無定性敘述。二是何人、何時、何地、何事、何情節(jié)等要素不全，該交待的事項沒有向當事人交待清楚。這種情況在無照經(jīng)營案件中表現(xiàn)得尤為突出。

    四、案審出現(xiàn)異議時的情況

一是辦案人員與案件審核人員意見的差異。辦案人員與案件審核人員之間的意見不可能完全相同，甚至可能出現(xiàn)兩者意見相左的情況。首先，辦案人員處在執(zhí)法辦案的第一線，較多的接觸當事人、了解案件情況，無論是直覺、知識、經(jīng)驗，還是先入為主的印象，或者個人思維方式、情感傾向等原因，往往從案發(fā)時起即形成自己對案件的意見。而案件審核人員接觸的是辦案人員遞交的案卷材料、辦案人員對案情的陳述，進而形成自己的審核意見。此時，應按照案件審核實行的合議制度，法制機構的工作人員各自對案件的合法性與合理性提出充分意見后，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則作出審核意見、提交案審會討論。

二是根據(jù)案件材料推導出的不同案件事實。根據(jù)“疑罪從無”的原則，當有材料能夠證明案件事實存在其他可能性時，應采用疑罪從無的原則進行審查。有時一個材料可以推導出兩個以上的不同結果。對那些根據(jù)材料可以推導出存在其他當事人、當事人可能存在其他身份等導致案件事實認定走向歧途的情況，辦案人員及案件審核人員均應審慎對待，不能倉促的急于結案。不能因為案件存在其他可能性而使實際的當事人逃避懲罰或者使被處罰人承受不適當?shù)奶幜P。

其次是因為材料之間的相互沖突，導致推導出不同的結果。有時是兩個以上不同的材料將案件引向兩個以上不同的方向。材料之間相互沖突，誰是誰非？此時應首先審查沖突材料的真實性、與本案的關聯(lián)性、分清真?zhèn)魏妥C明力大小，分清是否存在兩個以上的真實存在的違法事實。

五、關于案件審核人員角色的定位

案件審核人員不能站在辦案人員、當事人的立場來看問題，而是需要站在客觀、公正的旁觀者立場，甚至站在作為反對者的行政相對人的立場來看待案件。

案件審核人員的合格角色應是：案件的法官、當事人的律師、辦案人員的顧問。即應使自己的案件審核工作處于行政訴訟之中，以法官的眼光來客觀、公正，不帶著對本部門、辦案人員、當事人感情色彩的中立立場來看待案件；以當事人的辯護律師的法律職業(yè)眼光及反方的立場來審視工商行政處罰案件的缺陷和錯誤；以辦案人員顧問的身份幫助辦案人員查漏補缺、提高辦案水平、促進執(zhí)法辦案的規(guī)范。

只有如此，才能“旁觀者清”，不帶感情傾向的、清楚、冷靜的找出案件不足之處、彌補調查取證過程中的缺陷，規(guī)范行政執(zhí)法行為、避免行政訴訟敗訴、充分起到辦案人員“鏡子”的作用。