本文由作者賜稿并授權(quán)民商事裁判規(guī)則公眾號重新編輯整理，轉(zhuǎn)載須在文首醒目注明作者和來源(侵權(quán)必究)。

內(nèi)蒙古高級人民法院

《閑置土地認(rèn)定書》為程序性行為，不屬于行政復(fù)議范圍

??作者：唐青林 李舒 楊巍   單位：北京市安理律師事務(wù)所

閱讀提示：今日推送的案例認(rèn)為當(dāng)事人沒有對《閑置土地認(rèn)定書》復(fù)議和訴訟的權(quán)利，但多地司法案例中亦存在相反的裁判觀點。

裁判要旨

《閑置土地認(rèn)定書》是對土地閑置狀態(tài)確認(rèn)的一個載體，雖與當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有一定的關(guān)系，但尚未產(chǎn)生最終的影響，因此《閑置土地認(rèn)定書》為程序性行為，不屬于行政復(fù)議范圍?！堕e置土地處置辦法》亦沒有賦予當(dāng)事人對《閑置土地認(rèn)定書》復(fù)議和訴訟的權(quán)利。

案情簡介

一、2011年，鴻峰公司與東勝區(qū)國土局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。2016年，東勝區(qū)國土局作出《閑置土地認(rèn)定書》，認(rèn)定鴻峰公司購買的土地為閑置土地，并載明“我局將與你單位進(jìn)行協(xié)商處置,協(xié)商一致后擬定閑置土地處置方案,請予以配合,特此告知”。

二、鴻峰公司針對《閑置土地認(rèn)定書》向鄂爾多斯市政府提起行政復(fù)議。鄂爾多斯市政府認(rèn)為，《閑置土地認(rèn)定書》屬于對行政相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的程序性行為，作出《不予受理決定書》。

三、鴻峰公司不服鄂爾多斯市政府作出的《不予受理決定書》，向鄂爾多斯中院提起行政訴訟。鄂爾多斯中院認(rèn)為，《閑置土地認(rèn)定書》只是國土資源主管部門在作出《征繳土地閑置費決定書》之前的一種過程性行為。故判決：駁回鴻峰公司的訴訟請求。

四、鴻峰公司不服，上訴至內(nèi)蒙古高院，主張《閑置土地認(rèn)定書》對鴻峰公司的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，應(yīng)該是行政確認(rèn)行為。內(nèi)蒙古高院判決：駁回上訴，維持原判。

敗訴原因

鴻峰公司敗訴的原因在于，本案法院認(rèn)為鴻峰公司無權(quán)對《閑置土地認(rèn)定書》提起行政復(fù)議，具體理由如下：

第一，《閑置土地認(rèn)定書》屬于程序性行為，不屬于行政復(fù)議范圍。本案被訴的《閑置土地認(rèn)定書》只是對涉案土地閑置的客觀表述，并沒有對土地閑置原因作出認(rèn)定，尚未明確責(zé)任歸屬，只是提出就土地閑置問題進(jìn)行協(xié)商解決的意向。因此，該認(rèn)定書雖與當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有一定的關(guān)系，但尚未產(chǎn)生最終的影響。

第二，《閑置土地處置辦法》未賦予當(dāng)事人對《閑置土地認(rèn)定書》復(fù)議和訴訟的權(quán)利。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十條規(guī)定，“《閑置土地認(rèn)定書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項：（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；（二）閑置土地的基本情況；（三）認(rèn)定土地閑置的事實、依據(jù)；（四）閑置原因及認(rèn)定結(jié)論；（五）其他需要說明的事項?！币陨弦?guī)定并沒有賦予當(dāng)事人對《閑置土地認(rèn)定書》復(fù)議和訴訟的權(quán)利。而《閑置土地處置辦法》第十六條對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容中明確載明“申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限”?？梢姰?dāng)事人是可以對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》復(fù)議或訴訟的。因此，鄂爾多斯市政府不受理鴻峰公司對《閑置土地認(rèn)定書》的復(fù)議申請于法有據(jù)。

敗訴教訓(xùn)、經(jīng)驗總結(jié)

前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：

一、雖然本案認(rèn)定當(dāng)事人無權(quán)對《閑置土地認(rèn)定書》復(fù)議、訴訟，但實踐中仍有司法案例支持當(dāng)事人對《閑置土地認(rèn)定書》提起行政訴訟（詳見延伸閱讀部分裁判規(guī)則一）。故當(dāng)事人在實踐中仍可嘗試向法院針對《閑置土地認(rèn)定書》提起訴訟。

二、當(dāng)事人收到《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》后，可對其復(fù)議和訴訟。但需關(guān)注的是，實踐中有司法案例認(rèn)為《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》屬于復(fù)議前置的行政行為（詳見延伸閱讀部分裁判規(guī)則二）。

相關(guān)法律規(guī)定

《閑置土地處置辦法》

第二條  本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

第十條  《閑置土地認(rèn)定書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項：

（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）閑置土地的基本情況；

（三）認(rèn)定土地閑置的事實、依據(jù)；

（四）閑置原因及認(rèn)定結(jié)論；

（五）其他需要說明的事項。

第十六條  《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱、地址；

（二）違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)；

（三）決定的種類和依據(jù)；

（四）決定的履行方式和期限；

（五）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；

（六）作出決定的行政機(jī)關(guān)名稱和作出決定的日期；

（七）其他需要說明的事項。

以下為該案在法院審理階段，裁判文書中“本院認(rèn)為”部分就該問題的論述：

本案爭議的焦點為被訴的不予受理決定是否合法。

一、關(guān)于閑置土地認(rèn)定書的屬性問題。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條第一款的規(guī)定，閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地?！堕e置土地認(rèn)定書》是對土地閑置狀態(tài)確認(rèn)的一個載體。從本案來看，被訴的《閑置土地認(rèn)定書》只是對涉案土地閑置的客觀表述，并沒有對土地閑置原因作出認(rèn)定。同時，該認(rèn)定書告知當(dāng)事人'我局將與你單位進(jìn)行協(xié)商處置,協(xié)商一致后擬定閑置土地處置方案,請予以配合,特此告知'，由此可見，該認(rèn)定書尚未明確土地閑置原因和責(zé)任歸屬，只是提出就土地閑置問題進(jìn)行協(xié)商解決的意向。因此，該認(rèn)定書雖與當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有一定的關(guān)系，但尚未產(chǎn)生最終的影響，因此被上訴人和原審判決將該認(rèn)定書視為程序性行為，不屬于復(fù)議范圍并無不當(dāng)。

二、關(guān)于閑置土地認(rèn)定書的復(fù)議和訴訟問題。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十條規(guī)定，《閑置土地認(rèn)定書》應(yīng)當(dāng)載明下列事項：（一）國有建設(shè)用地使用權(quán)人的姓名或者名稱地址；（二）閑置土地的基本情況；（三）認(rèn)定土地閑置的事實、依據(jù)；（四）閑置原因及認(rèn)定結(jié)論；（五）其他需要說明的事項。以上規(guī)定并沒有賦予當(dāng)事人對《閑置土地認(rèn)定書》復(fù)議和訴訟的權(quán)利。而在《閑置土地處置辦法》第十六條對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容中明確載明'申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限'。可見后者是可以復(fù)議或訴訟的。因此，被上訴人不受理上訴人對《閑置土地認(rèn)定書》的復(fù)議申請于法有據(jù)。

案件來源

內(nèi)蒙古鴻峰房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司與內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人民政府行政復(fù)議二審行政判決書，[內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院（2017）內(nèi)行終199號]。

延伸閱讀

裁判規(guī)則一：當(dāng)事人可對閑置土地認(rèn)定書提起行政訴訟。（案例1-5）

案例1：慈溪市國土資源局因被上訴人慈溪市明月湖酒店管理有限公司訴上訴人慈溪市國土資源局土地行政確認(rèn)一案[浙江省寧波市中級人民法院(2017)浙02行終77號]認(rèn)為，“雙方當(dāng)事人對上訴人具有作出被訴閑置土地認(rèn)定的法定職權(quán)均無異議，本院予以認(rèn)可。行政確認(rèn)是指行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序?qū)τ嘘P(guān)法律事實進(jìn)行甄別，通過確定、證明等方式?jīng)Q定管理相對人某種法律地位的行政行為。被訴閑置土地認(rèn)定性質(zhì)上屬于行政確認(rèn)，且閑置土地確認(rèn)以后將作為后續(xù)閑置土地處理的依據(jù)，故被訴閑置土地認(rèn)定對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，屬于行政訴訟的受案范疇。”

案例2：湖南某某限公司、湖南某某公司與衡陽縣國土資源局二審行政判決書[湖南省衡陽市中級人民法院(2016)湘04行終102號]認(rèn)為，“關(guān)于閑置土地認(rèn)定書是否可訴的行政行為的問題，《閑置土地處置辦法》第四條規(guī)定，市、縣國土資源主管部門負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的調(diào)查認(rèn)定和處置工作的組織實施。涉案土地坐落于衡陽科技工業(yè)園內(nèi)，屬縣國土局行政區(qū)域內(nèi)，其是本區(qū)域內(nèi)法定的土地資源行政管理機(jī)關(guān)?？h國土局依職權(quán)對涉案土地進(jìn)行調(diào)查后，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條第一款之規(guī)定，對宏大、宏太公司作出蒸國土資閑認(rèn)字[2016]01-06號《閑置土地認(rèn)定書》，該行政行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)影響，屬于可訴的行政行為。因此，縣國土局上訴提出《閑置土地認(rèn)定書》是作出《閑置土地處理決定》的前置條件，是處理閑置土地的階段性工作或中間行政行為，不是一個完整的行政行為，具有不可訴的理由于法不符，本院不予支持。”

案例3：躍進(jìn)汽車集團(tuán)公司與蘇州市吳江區(qū)國土資源局行政確認(rèn)二審行政判決書[江蘇省蘇州市中級人民法院(2015)蘇中行終字第00199號]認(rèn)為，“《閑置土地處置辦法》第十一條所規(guī)定的國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開閑置土地的位置、使用權(quán)人名稱、閑置時間等信息，應(yīng)屬于國土資源主管部門作出閑置土地認(rèn)定后，對相關(guān)信息進(jìn)行政府信息公開的法定程序，而非閑置土地認(rèn)定程序中的一個環(huán)節(jié)。被上訴人是否在網(wǎng)站上公開涉案閑置土地的相關(guān)信息，并不影響被訴《閑置土地認(rèn)定書》的效力。”

案例4：四川省建設(shè)開發(fā)房地產(chǎn)公司、廣東省龍門縣國土資源局資源行政管理:土地行政管理(土地)二審行政判決書[廣東省惠州市中級人民法院(2012)惠中法行終字第106號]認(rèn)為，“本案被上訴人對涉案土地雖未提供國有土地使用權(quán)出讓合同對動工開發(fā)日期有約定或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書對動工開發(fā)日期的有關(guān)材料，但上訴人已經(jīng)在1994年6月領(lǐng)取有國土證，而且確已客觀實際閑置了十多年，不論從領(lǐng)取土地使用權(quán)證時起算，還是從訂立合同時起算，均已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過閑置土地認(rèn)定期限。被上訴人龍門縣國土資源局根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條的規(guī)定，在作出《土地閑置確認(rèn)書》之前，已以書面形式告知上訴人該地塊未有實質(zhì)性開發(fā)建設(shè)，擬定為閑置土地，要求上訴人如有異議可申辯，并要求上訴人對該地塊是否進(jìn)行實質(zhì)性開發(fā)建設(shè)進(jìn)行說明。原四川省建設(shè)廳收到告知書已作出了書面復(fù)函，后因四川省住建廳（前身為四川省建設(shè)廳）未能與被上訴人龍門縣國土資源局對涉案土地的處置達(dá)成一致意見，被上訴人龍門縣國土資源局依法作出《土地閑置確認(rèn)書》，該確認(rèn)行為事實清楚，程序合法，適用法律法規(guī)正確。……綜上，上訴人請求撤銷被上訴人作出的《土地閑置確認(rèn)書》，理由不充分，對其請求，本院不予支持?！?/p>

案例5：魯山縣和平花卉苗木有限公司與魯山縣國土資源局、魯山縣人民政府行政確認(rèn)二審行政判決書[河南省平頂山市中級人民法院(2016)豫04行終48號]認(rèn)為，“《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定：‘本法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地……’本案，上訴人魯山縣和平花卉苗木有限公司與魯山縣國土資源局簽訂的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中約定的開工日期是2013年12月31日前，魯山縣國土局作出并送達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》的時間是2015年3月10日，距合同約定的開工日期已超過一年，魯山縣國土局認(rèn)定該宗土地為閑置土地符合上述規(guī)定，魯山縣人民政府對魯山縣國土局作出的上述土地閑置認(rèn)定書予以維持并無不妥。”

裁判規(guī)則二：收回閑置土地決定屬于復(fù)議前置的具體行政行為。（案例6）

案例6：廣州市堅持咨詢服務(wù)有限公司與南澳縣國土資源局其他二審行政裁定書[廣東省汕頭市中級人民法院(2016)粵05行終8號]認(rèn)為，“根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：‘公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！诒景钢?，廣州堅持公司認(rèn)為南澳國土局于2014年8月20日作出南國土資[2014]99號《收回國有土地使用權(quán)決定書》，侵犯其已經(jīng)依法取得位于南澳縣錢澳國公山地段10.03畝國有土地使用權(quán)，于2014年12月26日向南澳國土局郵寄《異議函》，提出異議，在南澳國土局未予答復(fù)的情況下，逕直向原審法院提起訴訟。廣州堅持公司起訴請求的‘撤銷汕頭市南澳縣國土資源局關(guān)于收回南府國用[2000]字第特261號的土地使用權(quán)、注銷土地使用權(quán)決定’事項屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議的情形。廣州堅持公司雖曾就汕頭市南澳縣國土資源局作出的南國土資[2014]99號收回國有土地使用權(quán)決定向南澳國土局提出異議，但并未先申請行政復(fù)議，逕直提起行政訴訟，不符合上述法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十四條第二款規(guī)定：‘法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（五）項規(guī)定：‘有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議的；’對于廣州堅持公司提起的行政訴訟，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴；原審判決適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷?！?/p>

(聲明：本公號文章僅供學(xué)術(shù)研討，為尊重和保護(hù)案件當(dāng)事人隱私，特將部分信息進(jìn)行替代處理。如需了解案件詳細(xì)情況，請查閱判決書原文。)