歐盟安全治理的機(jī)制、政策與挑戰(zhàn) 

朱旭 

摘要:盡管歐洲一體化已經(jīng)取得一系列重要進(jìn)展,但歐盟在安全治理領(lǐng)域依然面臨諸多挑戰(zhàn)和制 約。歐盟安全治理的發(fā)展有賴于其治理機(jī)制的建立和有效運(yùn)行。歐盟在超國(guó)家層面建立了較為嚴(yán)密的 安全治理決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制,也制定了包括預(yù)防政策、保障政策、護(hù)持政策和強(qiáng)制政策在內(nèi)的一整套 政策。歐盟的這四類(lèi)安全治理政策相互依賴,推動(dòng)著歐盟一體化不斷深化和發(fā)展。 

關(guān)鍵詞:歐盟安全治理;決策機(jī)制;執(zhí)行機(jī)制;安全治理政策 

歐盟不僅是維護(hù)歐洲經(jīng)濟(jì)秩序的經(jīng)濟(jì)行為體,也發(fā)展成為安全治理行為體,成為當(dāng)代全球問(wèn) 題治理的一支重要力量。但是,近年來(lái)歐洲面臨著重重困難,債務(wù)危機(jī)剛剛有所緩解,烏克蘭危機(jī) 又風(fēng)起云涌,敘利亞沖突也給歐洲制造了諸多麻煩,大規(guī)模的難民危機(jī)、系列恐怖襲擊以及英國(guó)脫 歐等給歐盟帶來(lái)的負(fù)面沖擊仍在繼續(xù)。當(dāng)下歐洲所面臨的這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn),在很大程度上制約著歐 洲一體化的進(jìn)程,也迫切要求歐盟進(jìn)一步加強(qiáng)有效的安全治理。 

一、歐盟安全治理的機(jī)制 

歐盟安全治理的演進(jìn)和發(fā)展以其治理機(jī)制為基礎(chǔ)。作為一個(gè)復(fù)雜多層的政治構(gòu)架,歐盟在不 同層面有著不同的治理機(jī)制安排,形成超國(guó)家、國(guó)家和次國(guó)家機(jī)構(gòu)共同組成的安全治理決策機(jī)制 和執(zhí)行機(jī)制。 

(一)歐盟安全治理的決策機(jī)制 歐盟安全治理決策在超體系、體系和次體系三個(gè)層次上進(jìn)行,并且其決策權(quán)在不同層級(jí)之間 

共享。1這在歐盟共同外交與安全政策及其刑事領(lǐng)域的警務(wù)與司法合作上體現(xiàn)得尤為明顯。
1. 歐盟安全治理決策機(jī)制的特點(diǎn) 歐盟安全治理決策機(jī)制呈現(xiàn)出多層次的特點(diǎn),它既是民主決策,又是精英決策。2歐盟安全治 

理決策在超體系、體系和次體系三個(gè)層次上進(jìn)行。超體系層級(jí)(super-systemic level)的決策是通過(guò) 改變歐盟的法律程序、平衡歐盟各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力或調(diào)整各機(jī)構(gòu)的權(quán)限來(lái)塑造歐盟,它是決定歐 洲一體化方向最高層級(jí)的決策。超體系層次的決策為歐盟安全治理提供了元治理規(guī)則,強(qiáng)調(diào)的是 歐盟安全治理如何發(fā)生變化。但這些決策只是一些基本的原則,仍需歐盟各機(jī)構(gòu)進(jìn)一步立法將其 具體化,使之成為歐盟的法律和政策。因此,體系層次的決策就顯得非常重要。體系層級(jí)(system- ic level)的決策即歐盟立法或政策的設(shè)定,其政策設(shè)定是由歐盟各機(jī)構(gòu)相互合作共同作出決定,具 有機(jī)制間的特點(diǎn)。體系層級(jí)的立法決策包括四種程序,即咨詢程序、合作程序、共同決策程序和同 意程序。1次體系層級(jí)(sub-systemic level)的決策是指包括歐盟理事會(huì)各種工作組在內(nèi)的主要行 為體基于技術(shù)理性和行政理性作出決策,提供可供選擇的政策。由于成員國(guó)內(nèi)部存在多種多樣的 機(jī)構(gòu)、組織、黨派和利益集團(tuán),并且各自擁有自己的利益和意見(jiàn),它們通過(guò)政府、議會(huì)、法院、政黨、 公眾輿論等渠道對(duì)歐盟的政策制定過(guò)程發(fā)揮影響作用。2各成員國(guó)、利益集團(tuán)和私人角色都在這 一層級(jí)上進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng),試圖影響體系層級(jí)的決策,進(jìn)而影響歐盟的政策選擇。 

2. 共同外交與安全政策的決策機(jī)制 

對(duì)于歐盟第二支柱的共同外交與安全政策來(lái)說(shuō),歐洲理事會(huì)和歐盟理事會(huì)這些政府間主義的 機(jī)構(gòu)支配著其決策過(guò)程,而歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)這兩個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)僅發(fā)揮著次要作用,歐洲法 院則完全不能對(duì)共同外交與安全政策行使司法管轄權(quán)。3具體而言,共同外交與安全政策的決策 機(jī)制是在歐盟理事會(huì)提案和決策的基礎(chǔ)上,由成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和歐盟委員會(huì)主席組成的歐洲理事會(huì) 制定包括防務(wù)內(nèi)容在內(nèi)的共同外交與安全政策的原則和基本指導(dǎo)方針;當(dāng)各成員國(guó)在某個(gè)領(lǐng)域有 共同的重大利益時(shí),歐洲理事會(huì)制定適用于該領(lǐng)域的共同戰(zhàn)略,確定歐盟在該領(lǐng)域的目標(biāo)、期限和 可供歐盟各成員國(guó)使用的手段。在共同外交與安全政策機(jī)制中,歐洲理事會(huì)既是立法機(jī)構(gòu)又是執(zhí) 行機(jī)構(gòu),是推動(dòng)共同外交與安全政策發(fā)展的動(dòng)力?？倓?wù)及對(duì)外關(guān)系理事會(huì)是主要的決策執(zhí)行機(jī) 構(gòu)。在整個(gè)決策過(guò)程中,歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)的權(quán)力極為有限。歐盟委員會(huì)只有被動(dòng)建議權(quán), 歐洲議會(huì)主要是通過(guò)立法程序影響歐盟理事會(huì)和委員會(huì)的決策,通過(guò)自身外交活動(dòng)來(lái)展示歐洲議 會(huì)的外交風(fēng)格。4 

3. 刑事領(lǐng)域的警務(wù)與司法合作的決策機(jī)制 “刑事領(lǐng)域的警務(wù)與司法合作”是歐盟的第三支柱,它涉及共同合作打擊刑事犯罪。當(dāng)前歐盟 

司法與內(nèi)務(wù)合作的決策機(jī)制實(shí)際上是一種以政府間模式為主、超國(guó)家模式為輔的混合機(jī)制。5在 第三支柱下,歐盟委員會(huì)和歐盟成員國(guó)分享提案權(quán)。歐盟委員會(huì)的職責(zé)是評(píng)估條約實(shí)施情況,就 刑事司法合作與警務(wù)合作、預(yù)防和打擊恐怖主義等相關(guān)問(wèn)題提出動(dòng)議,而歐盟理事會(huì)負(fù)責(zé)專門(mén)機(jī) 構(gòu)的設(shè)立,并為成員國(guó)間的行政合作提供平臺(tái)。在整個(gè)決策程序中,雖然歐洲議會(huì)享有通過(guò)共同 決策程序參與所有“自由、安全和正義的區(qū)域”內(nèi)決策活動(dòng)的權(quán)力,但它只有非強(qiáng)制性的建議權(quán)和 監(jiān)督權(quán)。歐盟司法與內(nèi)務(wù)政策的核心制定者是部長(zhǎng)理事會(huì),但是歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐洲法 院也擁有越來(lái)越重要的地位,在復(fù)雜的決策機(jī)制之外,歐盟以歐盟委員會(huì)為中心建立起了一套涵 蓋預(yù)防、監(jiān)督執(zhí)行、違規(guī)處罰等環(huán)節(jié)的法律政策執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制,確保了歐盟司法與內(nèi)務(wù)政策被制 定出來(lái)之后能順利施行并收到預(yù)期效果。 

(二)歐盟安全治理的執(zhí)行機(jī)制 歐盟在超國(guó)家層面建立了一套較為嚴(yán)密的政策執(zhí)行機(jī)制,執(zhí)行機(jī)構(gòu)各司其職,相互牽制,形成 

了一種良好的監(jiān)督格局。歐盟安全治理的運(yùn)作與歐盟政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都以歐盟的法律法規(guī)為基 礎(chǔ)。歐盟法律將共同體成員國(guó)的政治意愿法律化,為成員國(guó)之間的爭(zhēng)端解決提供了法律途經(jīng),而 且,歐盟已經(jīng)形成了系統(tǒng)化的預(yù)警程序,在各大決策機(jī)構(gòu)中均設(shè)有評(píng)估與總結(jié)機(jī)構(gòu),定期對(duì)歐盟安 全政策與行動(dòng)做出評(píng)估。 

1. 超國(guó)家的立法與實(shí)施 

在對(duì)外關(guān)系中,歐盟并不只是以一種共同的政治立場(chǎng)出現(xiàn),更多時(shí)候以法律形式出現(xiàn)。而歐 盟“基本法”“派生法”和“判例法”的生成與發(fā)展,歐盟法律秩序三大支柱的形成以及歐洲法院所享 有的獨(dú)立性及其職能發(fā)揮,都構(gòu)成歐盟有效推行其安全治理的重要舉措。歐盟的主要法律為歐盟 的權(quán)力打下了基礎(chǔ),實(shí)際上,這些條約一直塑造著歐盟在安全領(lǐng)域內(nèi)的治理能力。 

與其他許多政策領(lǐng)域不同,安全政策尚未完全一體化融入歐盟的超國(guó)家共同體支柱中。在一 些條約變化之后,歐盟安全政策的法律基礎(chǔ)依然很復(fù)雜。除了應(yīng)用超國(guó)家治理模式,歐盟安全政 策制定在傳統(tǒng)上還依賴于政府間方法。在歐盟第一支柱的各政策領(lǐng)域中,其立法決策程序是“超 國(guó)家”性的,而另外兩個(gè)支柱的決策方式是“政府間合作”的性質(zhì)。甚至在《里斯本條約》改革之后, 歐盟內(nèi)部安全和外部安全依然在歐洲條約上有著不同的法律基礎(chǔ)。立法是歐盟安全治理的重要 環(huán)節(jié),但是,如果制定的法律法規(guī)得不到遵守和執(zhí)行,歐盟安全治理就無(wú)法進(jìn)行。歐盟安全治理的 另一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是執(zhí)行,歐洲警察學(xué)院設(shè)有諸多總司來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟的具體政策。 

2. 多層次的執(zhí)行與監(jiān)督 

為協(xié)助歐盟委員會(huì)執(zhí)行歐共體的法律法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行權(quán)力,歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)對(duì)各立法決策 的執(zhí)行設(shè)立了一系列的“執(zhí)行委員會(huì)”,包括咨詢委員會(huì)、管理委員會(huì)、規(guī)制委員會(huì)和規(guī)制監(jiān)督委員 會(huì),其任務(wù)是對(duì)歐盟委員會(huì)所提交的執(zhí)行措施草案發(fā)表意見(jiàn)。歐盟委員會(huì)采取執(zhí)行措施前都需要 將采取的措施提交給執(zhí)行委員會(huì),根據(jù)其意見(jiàn)決定是否采取有關(guān)執(zhí)行措施。同時(shí),歐盟各成員國(guó) 可通過(guò)執(zhí)行委員會(huì)程序來(lái)監(jiān)督和控制其轉(zhuǎn)交給歐盟委員會(huì)的執(zhí)行權(quán),防止歐盟委員會(huì)濫用權(quán)力。 歐盟在超國(guó)家層面建立了一套嚴(yán)密的政策執(zhí)行機(jī)制:一是加強(qiáng)與成員國(guó)合作,提高其履約能力,預(yù) 防違規(guī)行為發(fā)生;二是對(duì)成員國(guó)施加壓力,督促其遵守歐盟法律,執(zhí)行歐盟決定;三是對(duì)拒不遵守 或執(zhí)行的成員國(guó)進(jìn)行制裁。歐盟委員會(huì)和歐洲法院在組織和實(shí)施歐盟政策的執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中 扮演著重要角色。歐盟通過(guò)執(zhí)行機(jī)制一方面采取預(yù)防措施,另一方面也加強(qiáng)對(duì)成員國(guó)的監(jiān)督。 

歐盟機(jī)構(gòu)各司其職,相互牽制,形成了一種良好的監(jiān)督格局,歐洲警察學(xué)院是歐盟的執(zhí)行機(jī) 構(gòu),負(fù)責(zé)歐盟整體利益和發(fā)展。歐洲警察學(xué)院在審計(jì)院的監(jiān)督下執(zhí)行預(yù)算,以確保良好的財(cái)務(wù)管 理。歐洲法院和歐洲審計(jì)院是除議會(huì)之外歐盟法律監(jiān)督的重要機(jī)關(guān)。政治和安全委員會(huì)在歐盟 理事會(huì)的監(jiān)督下,確定歐盟對(duì)危機(jī)應(yīng)該采取的反應(yīng),并且監(jiān)督著共同外交與安全政策所涵蓋地區(qū) 的國(guó)際形勢(shì)以及所達(dá)成政策的執(zhí)行情況。歐洲議會(huì)可以利用其對(duì)歐共體預(yù)算的審議權(quán)對(duì)共同外 交與安全政策進(jìn)行間接的監(jiān)督和影響。1 

3. 系統(tǒng)化的預(yù)警和評(píng)估 

在歐盟的安全治理機(jī)制中,預(yù)警程序是安全治理行動(dòng)的重要一環(huán)。在歐洲理事會(huì)下的總務(wù)理 事會(huì)中,歐盟設(shè)立了“政策與計(jì)劃早期預(yù)警機(jī)構(gòu)”,專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)歐洲和國(guó)際安全形勢(shì)進(jìn)行分析并提 出預(yù)警報(bào)告,不但如此,歐盟還在共同外交與安全政策的高級(jí)代表一職下設(shè)立了“情勢(shì)中心”,負(fù)責(zé) 收集、協(xié)調(diào)和傳達(dá)與危機(jī)相關(guān)的信息。 

除預(yù)警之外,歐盟在各大決策結(jié)構(gòu)中均設(shè)有評(píng)估與總結(jié)機(jī)構(gòu),定期對(duì)歐盟安全政策與行動(dòng)做 評(píng)估報(bào)告,如安全研究院和歐洲世界教會(huì)發(fā)展組織。這些機(jī)構(gòu)通過(guò)獨(dú)立研究定期發(fā)布有關(guān)歐盟安 全的評(píng)估報(bào)告,為歐盟發(fā)展提供重要借鑒。1歐盟還設(shè)有與北約的聯(lián)系機(jī)構(gòu)以及與非歐盟國(guó)家進(jìn) 行信息、政策互動(dòng)的特殊安排機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)與北約和歐洲非歐盟國(guó)家的互動(dòng)。21999 年《阿姆斯特丹 條約》將有關(guān)人口自由流動(dòng)、民事司法合作等民事方面的內(nèi)容歸為歐盟第一支柱管轄,以實(shí)現(xiàn)其 

“共同體化”,而第三支柱只涉及刑事領(lǐng)域的政府間合作。3《阿姆斯特丹條約》規(guī)定,在理事會(huì)總秘 書(shū)處設(shè)立“政策計(jì)劃和預(yù)警小組”,以便跟蹤和分析與共同外交和安全政策有關(guān)的地區(qū)發(fā)展情況, 及時(shí)提供相關(guān)事件與形勢(shì)的評(píng)估和預(yù)警報(bào)告。 

二、歐盟安全治理的政策 

在建立較為嚴(yán)密的安全治理機(jī)制的基礎(chǔ)上,歐盟也制定了包括預(yù)防政策、保障政策、護(hù)持政策 和強(qiáng)制政策在內(nèi)的一整套政策。歐盟的這四類(lèi)安全治理政策相互依賴,推動(dòng)著歐盟一體化不斷深 化和發(fā)展。 

(一)預(yù)防政策 預(yù)防政策是通過(guò)建設(shè)或維護(hù)國(guó)內(nèi)、區(qū)域或國(guó)際性的制度來(lái)預(yù)防沖突的發(fā)生,其目的在于阻止 

沖突的發(fā)生或擴(kuò)散,以最終解決暴力沖突的根源問(wèn)題,如經(jīng)濟(jì)不平等和民主赤字。預(yù)防政策的手 段多種多樣,既有金融和技術(shù)援助,也有經(jīng)貿(mào)合作與政治支持。冷戰(zhàn)后,以地區(qū)沖突、恐怖襲擊和 大規(guī)模殺傷性武器為代表的新威脅開(kāi)始出現(xiàn)。為保護(hù)自身、防止政策和行動(dòng)產(chǎn)生不可預(yù)知的結(jié) 果,歐盟將注意力從純經(jīng)濟(jì)議程轉(zhuǎn)向集體安全議程,以便有效控制國(guó)家邊界、發(fā)現(xiàn)恐怖襲擊、應(yīng)對(duì) 環(huán)境與健康威脅,這使得沖突預(yù)防成為當(dāng)今歐盟安全治理的重要方面。歐盟安全角色的轉(zhuǎn)變不但 反映了歐盟內(nèi)部安全向其鄰國(guó)的輸出4,也預(yù)示著歐盟新安全戰(zhàn)略思想的出現(xiàn)。5 

歐盟沖突預(yù)防政策主要集中于三個(gè)領(lǐng)域:區(qū)域一體化政策、發(fā)展與合作政策以及其他具體的 政策。區(qū)域一體化政策對(duì)于潛在不穩(wěn)定地區(qū)的沖突預(yù)防來(lái)說(shuō)尤其重要6,它涉及歐盟的擴(kuò)大戰(zhàn)略、 睦鄰政策(ENP)以及支持區(qū)域一體化的努力,能夠促使歐盟在世界諸多地區(qū)致力于穩(wěn)定和民主地 區(qū)的建設(shè)7;歐盟發(fā)展與合作政策使得發(fā)展和安全緊密相連,被理事會(huì)認(rèn)為是“為共同體從根本上 解決沖突提供了最強(qiáng)大的手段”8,除了把沖突預(yù)防與解決作為歐盟發(fā)展與合作政策的重要組成部 分以外,歐盟也把控制移民、難民和人口販賣(mài)等要素引入其中;其他具體的政策包括人道主義緊急 援助和危機(jī)管理等,主要處理在區(qū)域一體化政策和發(fā)展與合作政策上存在的諸多交叉性問(wèn)題,如 毒品、輕武器、自然資源與環(huán)境破壞、人口流動(dòng)和販賣(mài)人口等。 

自 20 世紀(jì) 90 年代起,歐盟開(kāi)始發(fā)展沖突預(yù)防政策。1996 年,歐委會(huì)為沖突預(yù)防引入了發(fā)展政 策結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定的概念。12000 年,在費(fèi)拉歐盟理事會(huì)上,歐盟進(jìn)一步采取了沖突預(yù)防措施。2003 年,《歐盟安全戰(zhàn)略》報(bào)告生效,歐盟強(qiáng)調(diào)通過(guò)早期預(yù)防行動(dòng)化解潛在危機(jī),號(hào)召采用民事和軍事手 段,運(yùn)用一體化方法應(yīng)對(duì)沖突預(yù)防和危機(jī)管理以及其他安全威脅。2沖突預(yù)防政策在歐盟共同外 交與安全政策中占據(jù)重要地位。歐盟將沖突預(yù)防限定在具體的規(guī)范框架內(nèi)3,通過(guò)大量的援助、貿(mào) 易和民主化等項(xiàng)目擴(kuò)張其價(jià)值觀,把經(jīng)濟(jì)制裁、法治或政策執(zhí)行及其他的危機(jī)管理手段作為補(bǔ)充, 通過(guò)冷戰(zhàn)后擴(kuò)大戰(zhàn)略進(jìn)一步增強(qiáng)了沖突預(yù)防。受益地區(qū)和國(guó)家主要集中于地中海和中東歐國(guó)家。 

歐盟在沖突預(yù)防領(lǐng)域最常用的方法是用經(jīng)濟(jì)和政治手段來(lái)“預(yù)防”沖突,而非“管理”沖突。在 其鄰近地區(qū)(尤其是巴爾干地區(qū))的沖突預(yù)防中,歐盟承擔(dān)了大量維和任務(wù),有時(shí)甚至是強(qiáng)制執(zhí)行 和平行動(dòng),如 2001 年的馬其頓行動(dòng)和 2003 年的剛果民主共和國(guó)行動(dòng)。歐盟也在沖突形勢(shì)下承擔(dān) 各種調(diào)停任務(wù),有時(shí)會(huì)采取獨(dú)立行動(dòng),如歐盟在以色列和巴勒斯坦談判與協(xié)商中提供了“第三方機(jī) 制”。在某些情況下,成員國(guó)代表歐盟在危機(jī)管理過(guò)程中單獨(dú)行動(dòng),如針對(duì)伊朗的 EU-3 行動(dòng),以及 共同外交與安全政策高級(jí)代表哈維爾·索拉納針對(duì) 2001 年馬其頓和 2004 年烏克蘭所進(jìn)行的調(diào)停 努力。歐盟也經(jīng)常與聯(lián)合國(guó)、歐安組織或北約一起解決潛在的或現(xiàn)實(shí)的沖突問(wèn)題。一些歐盟任務(wù) 也增強(qiáng)了預(yù)防政策的范圍,如“歐盟為剛果提供安全建議和援助的特派團(tuán)”(EUSEC RD Congo)任 務(wù)為剛果當(dāng)局安全提供了指導(dǎo)和協(xié)助,同時(shí)確保了政策與法治的兼容。42008 年 4 月,為解決科索 沃復(fù)雜的局面,歐盟委員會(huì)建立了科索沃“歐盟規(guī)劃小組”(EUPT),討論歐盟危機(jī)管理運(yùn)作的可能 性,并為科索沃提供了諸多法治方面的幫助。5歐盟也在前馬其頓南斯拉夫共和國(guó)成立了“歐盟警 察咨詢小組”(EUPAT),支持其發(fā)展一個(gè)基于歐洲標(biāo)準(zhǔn)的警察服務(wù)體系。 

(二)保障政策 保障政策與沖突后的重建和信心建設(shè)措施有關(guān),主要包括警務(wù)與邊境任務(wù)、沖突后監(jiān)管任務(wù)、 

經(jīng)濟(jì)重建援助、對(duì)重建民事和政治機(jī)構(gòu)的技術(shù)或法律支持。歐盟保障政策針對(duì)的是共同安全與防 務(wù)政策中民事任務(wù)的指導(dǎo),主要是在沖突后環(huán)境下訓(xùn)練警察或法律人才。從本質(zhì)上而言,歐盟保 障政策是一種應(yīng)用于民事機(jī)構(gòu)建設(shè)的非強(qiáng)制性政策。保障政策一般解決從民事沖突恢復(fù)過(guò)來(lái)的 地區(qū)需求,主要政策目的是提供足夠的人道主義援助,以改善遭受戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的民眾的生活,以及促 進(jìn)自治和法治轉(zhuǎn)型。歐盟認(rèn)為,要防止地區(qū)沖突蔓延到歐盟及其鄰近地區(qū),必須恢復(fù)西巴爾干地 區(qū)的和平與穩(wěn)定。因此,歐盟通過(guò)擴(kuò)大戰(zhàn)略把這些國(guó)家納入其羽翼之下,推出了《東南歐穩(wěn)定公 約》和“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”。 

歐盟通過(guò)核心規(guī)范和價(jià)值觀的外化來(lái)實(shí)現(xiàn)周邊地區(qū)的和平穩(wěn)定。1999 年 3 月,針對(duì)科索沃危 機(jī),歐盟委員會(huì)聲稱“歐洲不能忍受在歐洲中部的人道主義災(zāi)難,歐盟成員國(guó)在制止暴力上負(fù)有道 德義務(wù)。我們有責(zé)任確保該地區(qū)的和平與穩(wěn)定,這也是保證歐洲基本價(jià)值觀的一種方式”1。在應(yīng) 對(duì)巴爾干種族沖突的過(guò)程中,歐盟各成員國(guó)達(dá)成一致意見(jiàn),即無(wú)論民事還是軍事目標(biāo),都要優(yōu)先采 取聯(lián)合行動(dòng)。同年 6 月,歐盟倡議建立了《東南歐穩(wěn)定公約》(SP SEE),旨在努力促進(jìn)東南歐國(guó)家 的經(jīng)濟(jì)繁榮,促進(jìn)其和平、民主及保護(hù)人權(quán)。雖然《東南歐穩(wěn)定公約》最開(kāi)始作為一個(gè)募集重建資 金的平臺(tái),但它隨后演化成一個(gè)以區(qū)域行為體和國(guó)際行為體為特點(diǎn)的解決共同問(wèn)題的論壇。2該 公約是一個(gè)多邊行為體參與的制度安排,彰顯了東南歐國(guó)家加強(qiáng)區(qū)域合作、實(shí)現(xiàn)睦鄰友好關(guān)系的 努力。在《東南歐穩(wěn)定公約》的保護(hù)下“,重建、發(fā)展和穩(wěn)定共同體援助”(CARDS)項(xiàng)目得以創(chuàng)建,通 過(guò)有效保護(hù)和實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)達(dá)到世貿(mào)組織的要求,支持西巴爾干國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 

歐盟不僅在歐安會(huì)和聯(lián)合國(guó)和平建設(shè)上做出了貢獻(xiàn),從 2000 年開(kāi)始,它也極大地?cái)U(kuò)展了和平 建設(shè)活動(dòng)的范圍,特別是對(duì)阿富汗和伊拉克的財(cái)政承擔(dān),以及在全球各地實(shí)施共同安全與防務(wù)政 策的民事任務(wù),包括在西巴爾干地區(qū)執(zhí)行的具體項(xiàng)目。這些努力反映了《歐盟安全戰(zhàn)略》所強(qiáng)調(diào)的 

“為沖突后形勢(shì)下或和平建設(shè)過(guò)程中的國(guó)家提供援助”。2000 年,歐盟引入的西巴爾干半島“穩(wěn)定 與聯(lián)系進(jìn)程”,主要目標(biāo)是與區(qū)域內(nèi)國(guó)家構(gòu)建《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定》(SAA),旨在與西巴爾干國(guó)家建立 一種協(xié)議關(guān)系來(lái)幫助和恢復(fù)該地區(qū)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自“穩(wěn)定與聯(lián)系進(jìn)程”啟動(dòng)以來(lái),西巴爾干 國(guó)家在加入歐盟的道路上跋涉多年,但僅有克羅地亞一國(guó)完成入盟。隨著 2008 年科索沃單方面宣 布獨(dú)立,歐盟加大了推動(dòng)塞爾維亞和科索沃談判的決心和力度。歐盟于 2013 年 10 月開(kāi)啟了與科 索沃的《穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定》談判,談判于 2014 年 5 月結(jié)束。 

歐盟在保障政策領(lǐng)域?qū)嵤┝藥状涡袆?dòng)。如“波黑歐盟警察任務(wù)”(EUPM-Bosnia),通過(guò)監(jiān)控、 指導(dǎo)和檢查活動(dòng),尋求在波黑掌管之下建立其可持續(xù)的政策安排;3馬其頓“‘比鄰星’歐盟警察任 務(wù)”(EUPOL PROXIMA),歐盟警察專家對(duì)馬其頓國(guó)家的警察進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo),以幫助打擊有組織 犯罪以及促進(jìn)歐洲監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn);4對(duì)摩爾多瓦和烏克蘭的邊境援助任務(wù),改進(jìn)了摩爾多瓦、烏克蘭和 歐盟公民與企業(yè)的邊界和海關(guān)服務(wù)交付標(biāo)準(zhǔn);5在剛果民主共和國(guó)金沙薩進(jìn)行的歐洲安全與防務(wù) 政策警察任務(wù),幫助剛果警察維護(hù)了社會(huì)秩序。6 

(三)護(hù)持政策 護(hù)持政策是傳統(tǒng)上的保護(hù)社會(huì)免遭外部威脅的政策。它是國(guó)內(nèi)因素介入歐盟議程最多的安 

全政策,其核心任務(wù)是創(chuàng)設(shè)一個(gè)自由、安全和正義的歐洲。鑒于恐怖主義和有組織犯罪帶來(lái)的嚴(yán) 重威脅,護(hù)持政策如今已經(jīng)成為歐盟最重要的安全政策,它使歐盟在其內(nèi)部安全領(lǐng)域扮演了新的 角色。 

歐盟首個(gè)護(hù)持政策是創(chuàng)建于 1999 年 10 月的“自由、安全與公正領(lǐng)域政策”,其主要任務(wù)是加強(qiáng) 歐盟的共同價(jià)值觀,阻止非法移民和打擊跨國(guó)有組織犯罪,促進(jìn)地區(qū)和平與繁榮發(fā)展。從本質(zhì)上 而言,其目標(biāo)是創(chuàng)建一個(gè)開(kāi)放和安全的歐盟,從而繼續(xù)履行《日內(nèi)瓦難民公約》的義務(wù)和其他有關(guān) 人權(quán)工具。1該政策在歐盟擴(kuò)大進(jìn)程的背景下具有重要意義。第二個(gè)護(hù)持政策是歐盟首腦會(huì)議于 2004 年 11 月通過(guò)的雄心勃勃的五年戰(zhàn)略——“海牙計(jì)劃”,其目的是在歐盟成員國(guó)內(nèi)采取有力措施 強(qiáng)化公民自由、安全和公正?！昂Ｑ烙?jì)劃”的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面:首先,改善各國(guó)警方信息交流 和共享,更有效地防范恐怖襲擊;其次,加強(qiáng)各國(guó)司法體系的協(xié)調(diào),包括財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)等相關(guān)法律的 一致,為歐洲公民提供更大的安全保障;最后,強(qiáng)化歐洲刑警組織和歐洲司法組織,使罪犯無(wú)法躲 避懲治,提出有效防范跨國(guó)犯罪措施和檢查辦法,填補(bǔ)各國(guó)邊境上的漏洞。2為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),歐 盟委員會(huì)于 2005 年推出了“自由、正義和安全的五年行動(dòng)計(jì)劃”,該計(jì)劃詳細(xì)列入有關(guān)歐盟行動(dòng)的 提案,如反恐、移民管理、打擊有組織犯罪和刑事犯罪等。作為目前一個(gè)主要的政策倡議行動(dòng),該 計(jì)劃成為 2010 年歐盟委員會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的基石。 

歐盟護(hù)持政策還包含兩個(gè)重要的附加政策:一是 2000 年 3 月提出的“有組織犯罪的預(yù)防和控 制——千禧年歐盟戰(zhàn)略”3。該計(jì)劃包括了 11 個(gè)方面的政策綱領(lǐng),特別是關(guān)于對(duì)有組織犯罪資料的 搜集、偵查、加強(qiáng)預(yù)防;完善立法、支持歐洲檢察官組織的調(diào)查以及賦予其更大的職權(quán);沒(méi)收犯罪所 得并不斷加強(qiáng)相關(guān)成員國(guó)之間的合作等?！扒ъ隁W盟戰(zhàn)略”試圖把歐洲有組織犯罪預(yù)防和控制提 出的議程進(jìn)行匯集,包括目標(biāo)日期、優(yōu)先秩序和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。4二是 2004 年實(shí)施的“化學(xué)、生物、放射 和核風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目”(CBRN),其本質(zhì)是一種政治工具,在四個(gè)領(lǐng)域?yàn)槌蓡T國(guó)提出了政策措施,包括加強(qiáng) 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;通過(guò)保護(hù)措施降低人口、環(huán)境、食物鏈風(fēng)險(xiǎn);快速檢測(cè);信息交流以及對(duì)后果的緩解和協(xié) 調(diào)應(yīng)對(duì)等。5 

自 1997 年以來(lái),歐盟就在協(xié)調(diào)成員國(guó)內(nèi)部安全政策以及設(shè)定共同議程上扮演重要角色。歐盟 要解決兩個(gè)主要的內(nèi)部安全威脅,即有組織犯罪和恐怖主義。歐盟成員國(guó)都認(rèn)識(shí)到,這兩個(gè)內(nèi)部 安全威脅需要聯(lián)合行動(dòng)才能應(yīng)對(duì)。詳細(xì)的政策原則促使成員國(guó)和歐盟在政策上達(dá)成平衡,持續(xù)的 行動(dòng)計(jì)劃和框架決策也確定了歐盟廣泛的政策目標(biāo)。除了恐怖主義和有組織犯罪問(wèn)題,歐盟也試 圖增加其內(nèi)部安全治理能力,包括邊境控制、洗錢(qián)、計(jì)算機(jī)和信息網(wǎng)絡(luò)安全以及健康安全。此外, 歐盟也在超國(guó)家層面加強(qiáng)了現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制,為成員國(guó)合作創(chuàng)建了新的制度渠道。 

“9.11”事件后,為抑制恐怖主義融資以及改善邊境安全,歐盟成員國(guó)情報(bào)部門(mén)之間加強(qiáng)合作, 成立了“歐洲檢察官組織”,從而形成一個(gè)正式的國(guó)家檢察官網(wǎng)絡(luò)。法官和警察減少對(duì)跨邊界犯罪 的起訴,增強(qiáng)與歐洲刑警組織的合作,創(chuàng)建額外的制度機(jī)制,促進(jìn)國(guó)家警察和情報(bào)部門(mén)可操作性的 合作。此外,歐盟理事會(huì)確定了一些特定的政策目標(biāo),包括歐洲逮捕令、恐怖主義罪行共同刑法界 定、歐盟凍結(jié)資產(chǎn)合法化法律框架、引渡公約、互助公約以及洗錢(qián)和金融犯罪議定書(shū)等。6《2004 恐 怖主義宣言》明確界定了歐盟反恐的戰(zhàn)略目標(biāo):加強(qiáng)和深化與第三國(guó)的國(guó)際合作,改善導(dǎo)致個(gè)人極 端主義的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件(尤其在中東和北非),以及外化歐盟的偏好以緩和第三國(guó)行為。1歐盟 負(fù)責(zé)創(chuàng)建和實(shí)施支持不良治理國(guó)家的政策,在不良治理國(guó)家里恢復(fù)國(guó)內(nèi)秩序,用人道主義援助或 干預(yù)的方式緩解地區(qū)沖突,并支持第三國(guó)打擊恐怖主義。 

(四)強(qiáng)制政策 強(qiáng)制政策的任務(wù)是調(diào)停國(guó)家間沖突以及捍衛(wèi)領(lǐng)土完整,主要在維和與和平執(zhí)行行動(dòng)中反復(fù)出 

現(xiàn)。雖然預(yù)防政策、保障政策和護(hù)持政策都提到了危及歐洲安全的根本原因,然而,對(duì)歐盟作為一 個(gè)安全行為體的任何解釋在現(xiàn)在和未來(lái)都必須充分考慮其強(qiáng)制政策。雖然強(qiáng)制政策在歐盟發(fā)展 緩慢,然而,在該領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些進(jìn)展,這在“赫爾辛基總體目標(biāo)”上得到反映。2 

蘇聯(lián)解體后,對(duì)歐洲領(lǐng)土完整的威脅隨之消失,歐盟綜合性的防務(wù)一體化被提上日程。與傳 統(tǒng)上對(duì)領(lǐng)土防御的關(guān)切相比,歐盟在防務(wù)上更要滿足《歐盟安全戰(zhàn)略》所承擔(dān)的區(qū)域和全球責(zé)任。 歐盟正在尋求軍事投送能力,使其能夠在武裝沖突中進(jìn)行干預(yù),而這些沖突中有著歐盟及其成員 國(guó)的重要利益。在不斷追求有效遠(yuǎn)征能力的同時(shí),歐盟也對(duì)自身目標(biāo)進(jìn)行了限制,即追求一個(gè)擁 有自治計(jì)劃和決策能力的適度目標(biāo),使歐洲可以獨(dú)立于美國(guó)而行動(dòng)。 

歐盟對(duì)其外部環(huán)境的擔(dān)憂推動(dòng)其加強(qiáng)防務(wù)與安全合作進(jìn)程。這主要源于美國(guó)對(duì)歐盟施加壓 力,要求歐盟在維持體系穩(wěn)定上承擔(dān)更大責(zé)任。美國(guó)在巴爾干地區(qū)的軍事領(lǐng)導(dǎo)激勵(lì)著歐盟推進(jìn)實(shí) 質(zhì)性的防務(wù)一體化。20 世紀(jì) 90 年代末,英國(guó)和法國(guó)同意歐洲加強(qiáng)防御能力,當(dāng)歐洲的利益受到侵 犯時(shí),賦予歐盟獨(dú)立于美國(guó)的行動(dòng)能力。深化安全和防務(wù)一體化的內(nèi)部壓力增強(qiáng)了歐盟在防務(wù)和 外交政策方面的特權(quán),為整個(gè)主權(quán)責(zé)任的一體化提供了法律基礎(chǔ)。這也表明安全和防務(wù)政策一體 化是歐盟政治聯(lián)合的最后障礙。歐盟把自身定義為一個(gè)自治的、擁有全球利益和全球責(zé)任的行為 體,這也增強(qiáng)了戰(zhàn)后歐洲一體化的根本邏輯。此外,歐洲國(guó)家在獲得軍事能力方面很有興趣,迫使 歐洲人重新思考防務(wù)一體化上的禁忌,調(diào)整其對(duì)聯(lián)合軍事行動(dòng)構(gòu)成障礙的能力上的缺陷。 

與美國(guó)不同,歐盟與大多數(shù)成員國(guó)均贊同有效的危機(jī)管理需要運(yùn)用廣泛的民事手段進(jìn)行沖突 后重建,而且把預(yù)防性接觸作為安全政策的指導(dǎo)原則。當(dāng)預(yù)防性接觸失敗和地區(qū)動(dòng)蕩威脅到歐洲 的直接或間接利益時(shí),這就需要?dú)W盟及其成員國(guó)的軍事能力維護(hù)秩序。為發(fā)展歐洲能力,歐盟成 員國(guó)設(shè)立了一個(gè)總體目標(biāo),即到 2003 年,能夠快速部署和維持部隊(duì),全方位實(shí)現(xiàn)《阿姆斯特丹條約》 里的“彼得斯堡任務(wù)”,包括達(dá)到最苛刻的陸戰(zhàn)隊(duì)水平。3同時(shí),歐盟把“戰(zhàn)斗部隊(duì)”的概念作為鼓勵(lì) 歐洲部署能力持續(xù)改進(jìn)的一種手段。因此,擴(kuò)大了歐洲伙伴之間責(zé)任分擔(dān)的范圍?！皯?zhàn)斗部隊(duì)”計(jì) 劃為歐盟設(shè)置了一個(gè)新的目標(biāo),這對(duì) 2010 年的總體目標(biāo)也產(chǎn)生了影響。4 

歐盟已經(jīng)在強(qiáng)制政策的塑造和實(shí)施上取得了重要進(jìn)展,尤其是已經(jīng)建立了一個(gè)清晰而有等級(jí) 的政策實(shí)施機(jī)構(gòu),以保證“彼得斯堡任務(wù)”的順利實(shí)施。例如,政治和安全委員會(huì)、共同外交與安全 政策的高級(jí)代表和歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)決定何時(shí)何地應(yīng)該干預(yù);歐盟軍事人員和歐盟軍事委員會(huì)在參 加軍事干預(yù)時(shí)負(fù)責(zé)指揮歐盟軍隊(duì)。位于北約總部的歐盟指揮部與“柏林附加協(xié)定”一起增強(qiáng)了歐 盟自主決策和領(lǐng)導(dǎo)軍事行動(dòng)的能力。當(dāng)歐洲的利益受到威脅時(shí),歐洲快速反應(yīng)部隊(duì)和戰(zhàn)斗部隊(duì)會(huì) 快速部署部隊(duì),歐洲防務(wù)局也會(huì)保護(hù)歐洲國(guó)防工業(yè)基地,增強(qiáng)歐洲防務(wù)承包商的全球競(jìng)爭(zhēng)力。另 外,歐洲聯(lián)合情勢(shì)中心針對(duì)潛在危機(jī)地區(qū)的恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散進(jìn)行 24 小時(shí)監(jiān)測(cè) 和評(píng)估。 

強(qiáng)制政策因?yàn)橛锌赡艽嬖谌藛T傷亡而帶來(lái)較高的政治成本,因此,歐盟將強(qiáng)制政策的運(yùn)用限 制在和平執(zhí)行與和平維護(hù)任務(wù)范圍內(nèi)。在強(qiáng)制政策領(lǐng)域,歐盟實(shí)施了幾次重要行動(dòng):如 2003 年 6 月到 9 月的剛果“阿特米斯”行動(dòng),旨在促進(jìn)布尼亞安全條件的整體穩(wěn)定和人道主義局勢(shì)的改善;1 2003 年 3 月至 12 月的前南斯拉夫馬其頓共和國(guó)“肯考迪婭”行動(dòng),旨在協(xié)助建立一個(gè)穩(wěn)定安全的環(huán) 境,以促進(jìn)“奧赫里德框架協(xié)議”的實(shí)現(xiàn),這次行動(dòng)在歐盟和北約的共同安排下順利完成;22004 年 12 月,歐盟展開(kāi)“木槿花”行動(dòng)(EUFOR-Althea),接替北約在波黑維和,部署了 7000 多名士兵以確 ?！洞D協(xié)議》和《巴黎協(xié)議》的落實(shí),為波黑安全做出了重大貢獻(xiàn);32006 年 4 月至 11 月的歐盟駐剛 果(金)維和部隊(duì)行動(dòng)(EURFOR),以支持剛果民主共和國(guó)的選舉。4 

在這四個(gè)安全治理政策領(lǐng)域內(nèi),安全邏輯既推動(dòng)著歐盟向更深層次的一體化邁進(jìn),也提升了 歐盟作為安全行為體的屬性。大多數(shù)歐盟成員國(guó)都有一個(gè)規(guī)范性偏好,即以說(shuō)服和勸阻為主的經(jīng) 濟(jì)和外交手段優(yōu)先于軍事手段,且歐盟調(diào)停的聯(lián)合行動(dòng)優(yōu)于政府間安排。在這四個(gè)安全治理政策 中,一致同意原則和主權(quán)原則是安全政策一體化和集體行動(dòng)的兩個(gè)主要原則。另外,在歐盟安全 治理政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中,輔助性原則和程序性原則發(fā)揮著聯(lián)系主權(quán)原則和一致同意原則的 媒介作用。5歐盟四個(gè)安全治理政策共享這些主要的原則。歐盟在預(yù)防政策和保障政策的制定上 擁有很大的自治權(quán),而且在執(zhí)行這些政策時(shí)享有較大的活動(dòng)空間。 

與北約以硬實(shí)力為導(dǎo)向的安全治理政策相比,歐盟發(fā)展的是更多元化的安全治理政策以加強(qiáng) 歐洲的安全穩(wěn)定。6隨著 2003 年《歐盟安全戰(zhàn)略》的實(shí)施,歐盟把“多邊主義”作為指導(dǎo)對(duì)外關(guān)系的 主要原則,為歐洲外交與安全政策的執(zhí)行定了基調(diào)。“在威脅、市場(chǎng)和媒體都全球化的世界上,我們 的安全和繁榮日益取決于有效的多邊主義體系?！?/span>7在 2008 年的《歐盟安全戰(zhàn)略》實(shí)施報(bào)告中,歐盟 聲稱其面對(duì)的主要威脅需要用協(xié)調(diào)和多邊的方式加以解決。換言之,在《歐盟安全戰(zhàn)略》報(bào)告里, 歐盟以“多邊安全治理”的形式界定了自己的角色。 

三、歐盟安全治理面臨的挑戰(zhàn) 

盡管歐盟在安全治理上取得了很大進(jìn)展,但依然處于不斷發(fā)展和完善之中,其安全治理機(jī)制 與政策也面臨著多種挑戰(zhàn)和制約。特別是隨著歐洲一體化的進(jìn)一步擴(kuò)大和深化,歐盟治理的轉(zhuǎn)型 與創(chuàng)新愈加明顯,安全治理遇到的問(wèn)題與挑戰(zhàn)將更為嚴(yán)峻。 (一)歐盟的能力與期望存在差距 雖然歐盟被賦予“民事力量”或“安全共同體”的美譽(yù),但歐盟畢竟不是一個(gè)主權(quán)國(guó)家,這使得 

作為政治一體化核心的共同外交與安全政策機(jī)制難以達(dá)到高水平的合作,進(jìn)而使其在安全治理上 有時(shí)難以形成統(tǒng)一的政策。尤其在處理突發(fā)危機(jī)和武裝沖突方面,歐盟就表現(xiàn)出“能力-期望差 距”1,即政策實(shí)際能力與對(duì)政策的期望之間存在落差。一方面,歐盟內(nèi)部和外部對(duì)新生的共同外 交與安全政策的期望在不斷提高;另一方面,歐盟卻一直沒(méi)有足夠的能力來(lái)實(shí)現(xiàn)這些期望。由于 

《馬斯特里赫特條約》沒(méi)能給共同外交與安全政策提供足夠的能力來(lái)滿足這些期望,“能力-期望差 距”經(jīng)常在聯(lián)盟內(nèi)外帶來(lái)嚴(yán)重的挫折感。2 

在海灣危機(jī)中,歐共體各國(guó)能迅速達(dá)成統(tǒng)一立場(chǎng),發(fā)表共同聲明,但在接下來(lái)危機(jī)解決的后續(xù) 措施上,成員國(guó)的分歧越來(lái)越明顯,最后只能靠美國(guó)來(lái)收?qǐng)?。在科索沃危機(jī)中,歐盟雖然希望在安 全領(lǐng)域成為北約的補(bǔ)充,但在危機(jī)處理中卻往往力不從心。1993 年 10 月的波黑人道主義援助也 反映了歐盟的“能力-期望差距”。當(dāng)歐盟首腦會(huì)議決定向波黑提供人道主義援助時(shí),遇到了經(jīng)費(fèi)來(lái) 源如何解決的問(wèn)題,歐盟經(jīng)過(guò)四個(gè)月的討論才決定負(fù)擔(dān) 50%的經(jīng)費(fèi),其余由各成員國(guó)分擔(dān),后來(lái)由 于事態(tài)的發(fā)展,歐盟又將這些救援物資轉(zhuǎn)給了莫斯塔爾政府,這就暴露出歐盟效率低下、治理能力 不足的問(wèn)題。對(duì)于歐盟而言,許多外交領(lǐng)域的合作都涉及地區(qū)危機(jī)與沖突的干預(yù)和控制,而其政 策的實(shí)施必須以軍事力量為基礎(chǔ)。但是,歐盟在軍事力量方面還缺乏強(qiáng)大的實(shí)力,包括遠(yuǎn)程運(yùn)載 能力、遠(yuǎn)程投送能力和進(jìn)攻能力。 

歐盟要提高軍事實(shí)力,就得投入大量資金,但歐盟各國(guó)民眾不愿增加軍費(fèi)開(kāi)支。據(jù)統(tǒng)計(jì),美歐 經(jīng)濟(jì)規(guī)模大致相當(dāng),但是美國(guó)每年的防務(wù)開(kāi)支約 2900 億美元,而歐盟不到 1400 億美元;美國(guó)每年 用于軍事技術(shù)研發(fā)的費(fèi)用約 300 億美元,歐盟在此方面的支出不到 100 億美元。3不僅如此,歐盟 成員國(guó)內(nèi)部軍費(fèi)開(kāi)支情況也極不平衡。雖然《歐盟條約》明確規(guī)定所有軍事行動(dòng)的支出皆由參與 國(guó)自行負(fù)擔(dān),然而,近年來(lái)由于各國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)福利支出的負(fù)擔(dān)增加,加之經(jīng)濟(jì)衰退,使其資助歐盟 危機(jī)管理行動(dòng)的預(yù)算越來(lái)越捉襟見(jiàn)肘。 

(二)成員國(guó)的利益與意見(jiàn)存在分歧 由于歐盟成員國(guó)的規(guī)模、政治、經(jīng)濟(jì)能力都各不相同,因此,各國(guó)重視的議題與追求的利益也 

不盡相同。歐盟成員國(guó)在參與行動(dòng)時(shí)都有各自地緣政治利益考量,各成員國(guó)更希望依照有利于本 國(guó)的外交與安全政策來(lái)采取行動(dòng)。歐盟大國(guó)較為重視全球性的政治和安全利益,而小國(guó)則偏重一 般性利益,對(duì)許多政策制定擁有參與權(quán)但無(wú)決定權(quán),往往只能扮演追隨者角色。在全球治理上,歐 盟主要成員國(guó)最初都是以單個(gè)國(guó)家身份參與全球治理進(jìn)程,并將其作為實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展國(guó)家利益的契 機(jī)。正因?yàn)槿绱?歐盟難以形成統(tǒng)一的歐洲安全利益,致使其成員國(guó)所愿意投資的資源大打折 扣。尤其在高政治的安全領(lǐng)域,各國(guó)為自身利益處處設(shè)防,沒(méi)有歐盟成員國(guó)愿意讓渡全部主權(quán)、完 全舍棄國(guó)家利益來(lái)顧及整體利益。當(dāng)歐盟成員國(guó)的利益與整體利益發(fā)生沖突時(shí),成員國(guó)毫不猶豫 地選擇本國(guó)利益,如 1991 年承認(rèn)斯洛文尼亞和克羅地亞獨(dú)立的問(wèn)題就清楚地表明了這一點(diǎn)。 歐盟成員國(guó)不同的利益使其在一些安全治理問(wèn)題上采取了不同的立場(chǎng)。在盧旺達(dá)種族屠殺 事件中,歐盟各成員國(guó)都公開(kāi)譴責(zé),達(dá)成了共同立場(chǎng),但在采取實(shí)際行動(dòng)時(shí),只有法國(guó)愿意為聯(lián)合 行動(dòng)提供部隊(duì)和資金支持,其他成員國(guó)則認(rèn)為該事件不直接涉及自身的戰(zhàn)略利益。2003 年美國(guó)攻 打伊拉克事件中,歐盟在戰(zhàn)前明顯分為兩個(gè)陣營(yíng),突顯了歐盟內(nèi)部存在的矛盾。在所有歐盟執(zhí)行 危機(jī)管理任務(wù)的地區(qū)中,西巴爾干半島算是歐盟協(xié)調(diào)行動(dòng)較佳的地區(qū)。然而,對(duì)于地理位置較為 偏遠(yuǎn)的地區(qū),歐洲國(guó)家則較無(wú)迫切的責(zé)任感。事實(shí)上,歐洲國(guó)家尚未將全球安全責(zé)任內(nèi)化,因此, 如果歐盟成員國(guó)欲執(zhí)行離歐洲較遠(yuǎn)的任務(wù)時(shí),就須依賴擁有相同利益的歐盟成員國(guó)才能完成。1 雖然歐盟共同外交與安全政策在目標(biāo)、機(jī)制、手段和資源等方面都比歐洲政治聯(lián)合有了長(zhǎng)足的進(jìn) 步,但是,成員國(guó)之間的利益分歧仍從根本上困擾著歐盟共同外交與安全政策能力的發(fā)揮。 

歐盟在擴(kuò)大自身影響的同時(shí)也增加了其安全治理的難度。首先,新老成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 不平衡,容易在老成員國(guó)中引發(fā)移民劇增、治安惡化等一系列問(wèn)題,這給歐盟整體發(fā)展帶來(lái)巨大挑 戰(zhàn)。歐盟財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重加劇了富國(guó)和窮國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)利益矛盾,使得歐盟改革內(nèi)部機(jī)構(gòu)和運(yùn)行 機(jī)制的要求日益迫切。其次,歐盟內(nèi)部機(jī)制改革勢(shì)在必行,但是困難重重。大國(guó)希望憑借自己對(duì) 歐盟安全治理上的貢獻(xiàn)來(lái)主導(dǎo)歐盟事務(wù),而小國(guó)一方面需要借助大國(guó)在歐盟安全治理上的作為使 自己受益,另一方面又擔(dān)心大國(guó)獨(dú)攬歐盟安全事務(wù),將自己邊緣化。 

歐盟擴(kuò)大后,新入盟成員國(guó)的態(tài)度和立場(chǎng)也對(duì)歐盟安全治理政策的制定產(chǎn)生影響,歐盟安全 治理的難度和權(quán)能的不足更加明顯。雖然歐盟新老成員國(guó)努力以歐盟整體立場(chǎng)在國(guó)際舞臺(tái)上說(shuō) 話,但由于不同的地緣和歷史以及巨大的經(jīng)濟(jì)文化差異,這些國(guó)家彼此之間也存在分歧。2尤其是 涉及歐盟與俄羅斯、歐盟與烏克蘭關(guān)系時(shí),新成員國(guó)的立場(chǎng)必然與大多數(shù)成員國(guó)不同。3 

(三)北約的影響與制約無(wú)處不在 歐盟安全治理屬于政府間合作性質(zhì),其發(fā)展進(jìn)程既受到歐盟成員國(guó)尤其是大國(guó)態(tài)度的影響, 

在某種程度上也受到美國(guó)立場(chǎng)的制約。4歐盟新成員國(guó)雖然不愿陷入選擇美國(guó)還是歐盟的困境 中,但它們不得不既要承認(rèn)其命運(yùn)與歐盟相連,又要與美國(guó)搞好關(guān)系。它們懷疑歐盟的硬安全保 護(hù)能力,在很多政策領(lǐng)域支持和依靠美國(guó),并視北約為其軍事保護(hù)傘。5 

冷戰(zhàn)后,美國(guó)成為世界上唯一的超級(jí)大國(guó),盡管歐盟長(zhǎng)期以來(lái)是美國(guó)的盟友,但是美歐關(guān)系一 直以來(lái)都是美強(qiáng)歐弱的不平等關(guān)系,美國(guó)從來(lái)都不希望歐洲“謀求用一個(gè)聲音說(shuō)話”。尤其在安全 治理領(lǐng)域,美國(guó)更是借助與歐盟合作的多邊主義之名來(lái)實(shí)行單邊行動(dòng),常常使得歐盟成員國(guó)因美 國(guó)的誘惑而引發(fā)內(nèi)訌。歐盟的內(nèi)訌在伊拉克政策問(wèn)題上表現(xiàn)得非常明顯,芬蘭、奧地利、盧森堡、 比利時(shí)等歐盟成員國(guó)站在法國(guó)和德國(guó)一邊,反對(duì)美國(guó)動(dòng)武;而英國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙、丹麥 等國(guó)則堅(jiān)定地支持美國(guó)。在中東歐國(guó)家中,北約的新成員以及那些尋求加入北約的國(guó)家,都表現(xiàn) 出積極支持美國(guó)的立場(chǎng)。6歐盟部分成員國(guó)的態(tài)度也讓美國(guó)相當(dāng)不滿。在戰(zhàn)后的維和行動(dòng)中,美 國(guó)刻意將歐盟分成兩部分,將在伊拉克境內(nèi)的國(guó)際維和部隊(duì)交由極力支持美國(guó)的波蘭指揮管制, 而將法國(guó)和德國(guó)排除在外。 

在共同防務(wù)問(wèn)題上,歐盟三大國(guó)——法、英、德對(duì)美國(guó)的態(tài)度也各不相同。1法國(guó)力促歐洲防 務(wù)一體化,試圖建設(shè)一支不依賴北約的歐洲新安全支柱;德國(guó)一方面贊成發(fā)展更為獨(dú)立的歐洲安 全身份,另一方面主張建立德、法、英歐洲三角中心,小心翼翼地平衡著大西洋關(guān)系;英國(guó)則主張?jiān)?防務(wù)問(wèn)題上依賴美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下的北約,始終腳踏美歐兩只船,以防歐盟防務(wù)建設(shè)走得太遠(yuǎn)。2 

在經(jīng)歷了幾場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)之后,美國(guó)憑借其絕對(duì)的軍事優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)北約的控制。美國(guó)通 過(guò)推動(dòng)北約的改造和擴(kuò)大來(lái)強(qiáng)化其在歐洲的戰(zhàn)略存在和政治控制,以保持對(duì)歐洲安全事務(wù)的主導(dǎo) 權(quán)和西方世界的領(lǐng)導(dǎo)地位。美歐雖然面臨著許多共同的安全挑戰(zhàn),但仍存在共同的地緣戰(zhàn)略利 益。歐盟就像一個(gè)戴著腳鐐的舞者,在以美國(guó)為核心的北約體系中尋求相對(duì)的獨(dú)立。 

總之,歐盟不僅是區(qū)域治理的核心力量,也是全球治理的重要行為體。擴(kuò)大后的歐盟欲扮演 “全球角色”,在全球安全治理中擔(dān)負(fù)起責(zé)任,就必須具備強(qiáng)大的安全治理能力,實(shí)施共同的安全治 理政策。展望未來(lái),歐盟不會(huì)輕易放棄建設(shè)政治一體化的目標(biāo),歐盟安全治理還有很大的發(fā)展?jié)?力。面對(duì)動(dòng)蕩多事的歐洲局勢(shì),歐盟可以實(shí)施“跨柱安全”3(cross-pillar security),將三個(gè)支柱(共 同體事務(wù)、共同外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù)事務(wù))在安全治理上進(jìn)行互動(dòng)與融合,以便在政策上 

更協(xié)調(diào)、行動(dòng)上更積極,將歐洲一體化推向更深層次。 

朱旭 ：《歐盟安全治理的機(jī)制、政策與挑戰(zhàn) 》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》 2016年第6期。