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“財政部PPP中心”及“道PPP”公眾號

土地開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用PPP存在的問題及應(yīng)對建議

周蘭萍 北京市中倫（上海）律師事務(wù)所

引言：

目前，政府和社會資本合作（PPP）模式被中央各部委力推應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，致力于加快轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力、完善財政投入和管理方式，以實(shí)現(xiàn)提升公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給質(zhì)量、數(shù)量及效率的目的。由于不少新建類PPP項(xiàng)目（特別是片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目）均涉及土地整理，且土地征拆遷等土地整理開發(fā)工作亦屬于政府履職、使用政府資金的范疇，因而，實(shí)踐中出現(xiàn)了部分以（含）土地整理開發(fā)為主要合作內(nèi)容的PPP項(xiàng)目，但，囿于PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域中的應(yīng)用不明朗導(dǎo)致項(xiàng)目操作中遇到問題或障礙而不能順利實(shí)施。

筆者將從土地開發(fā)與PPP模式關(guān)系角度闡述土地開發(fā)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前的現(xiàn)狀分析土地開發(fā)PPP項(xiàng)目存在的問題，并以問題為導(dǎo)向提出相應(yīng)的應(yīng)對策略，為修正和完善PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域中的應(yīng)用，提供智力支持。

一、土地開發(fā)與PPP模式的應(yīng)用

（一）土地一級開發(fā)模式演進(jìn)

根據(jù)《土地儲備管理辦法》第二條的規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為”，延伸出土地一級開發(fā)中的三種演進(jìn)模式：BT模式[①]、土地補(bǔ)償模式[②]和利潤分成模式[③]。

從以上三種模式的交易架構(gòu)設(shè)計，特別是土儲中心支付對價的性質(zhì)方面看，土地一級開發(fā)模式的演進(jìn)是與政府方支付土地一級開發(fā)模式的資金來源及性質(zhì)緊密關(guān)聯(lián)的，也是與政府方融取土地開發(fā)資金的渠道和能力息息相關(guān)的。

（二）PPP模式在土地一級開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用

在中央各部委力推PPP模式的背景下，地方推出的PPP項(xiàng)目中，土地一級開發(fā)領(lǐng)域的PPP應(yīng)用案例不在少數(shù)，如“重慶的廣陽灣國際生態(tài)智慧城和釣魚嘴半島兩個土地一級開發(fā)整治PPP項(xiàng)目”[④]、“寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項(xiàng)目”[⑤]。在類似的土地一級開發(fā)PPP項(xiàng)目中，是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為采購人，通過招選程序選定中選社會資本或組建PPP項(xiàng)目公司作為土地一級開發(fā)的實(shí)施主體，履行相應(yīng)的土地開發(fā)責(zé)任，但相關(guān)的合作內(nèi)容僅限于土地整理開發(fā)，并不涉及項(xiàng)目后期的運(yùn)維服務(wù)事項(xiàng)。

（三）PPP模式在片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用

除單純的土地一級開發(fā)項(xiàng)目外，片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目是涉及土地整理開發(fā)內(nèi)容較多的PPP項(xiàng)目類型。所謂片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目，是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開競爭機(jī)制選定社會資本后，由中選社會資本或PPP項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)實(shí)施合作區(qū)域的土地征拆遷、安置補(bǔ)償?shù)确?wù)、實(shí)施儲備土地的前期開發(fā)（包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、負(fù)責(zé)向合作區(qū)域內(nèi)導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)維等服務(wù)，社會資本并有權(quán)獲取合理收益的PPP項(xiàng)目。由此，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目，在合作內(nèi)容方面，相較于單純的土地一級開發(fā)項(xiàng)目，前者更加側(cè)重項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的合作，尤其是產(chǎn)業(yè)服務(wù)、運(yùn)維管理等服務(wù)內(nèi)容與PPP模式的特征要求完全契合。

2016年6月8日，財政部《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報篩選工作的通知》（財金函〔2016〕47號）規(guī)定：“綜合開發(fā)，包括城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市”；2016年7月18日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中，鼓勵通過“連片開發(fā)”的形式開展政府和社會資本合作，國家發(fā)改委等多個部委鼓勵開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目打包[⑥]并大力推行特色小鎮(zhèn)等新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目，“片區(qū)綜合開發(fā)”因此成為PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域的“新寵”，相應(yīng)地，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中的土地整理開發(fā)相關(guān)的問題也隨之被推向公眾視野。

二、土地開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用PPP存在的問題

（一）土地開發(fā)領(lǐng)域能否適用PPP模式？

1、土地一級開發(fā)項(xiàng)目適用PPP模式受限[⑦]

隨著財政部等《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目加快推動示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財金〔2016〕91號，以下簡稱“財金91號文”）規(guī)定：“PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本……不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，被業(yè)界普遍認(rèn)為，土地一級開發(fā)將不能再以PPP模式實(shí)施。究其原因，單純的土地收儲和前期開發(fā)工作，因土地整理完畢即交驗(yàn)，不存在后期項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)，不符合當(dāng)前國家主推的PPP模式內(nèi)涵和特征要求，不宜采用PPP模式運(yùn)作。

2、土地整理等前期開發(fā)內(nèi)容不應(yīng)排斥在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目之外

片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中，因土地整理等前期開發(fā)工作與項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)等項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，PPP模式合作范圍的確定也應(yīng)遵循項(xiàng)目各個環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系和運(yùn)作規(guī)律。

對于財金91號文中關(guān)于社會資本不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作的要求，筆者認(rèn)為，根據(jù)《土地儲備管理辦法》及《財政部國土資源部中國人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號，以下簡稱“財綜4號文”）等文件中關(guān)于土地儲備工作只能“由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)”的相關(guān)規(guī)定，財金91號文的本意是指社會資本不得代替土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)其法定的土地儲備職能，但是該文件并未排除社會資本或其設(shè)立的PPP項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目主體以外的機(jī)構(gòu)，參與土地收儲工作并承接其中適宜由社會資本承擔(dān)的事務(wù)。財綜4號文中也明確規(guī)定了，“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。因此，社會資本作為項(xiàng)目承接主體或具體服務(wù)的實(shí)施單位參與前期開發(fā)工作的做法并未違背財金91號文以及財綜4號文的精神，將征拆遷以及土地整理等前期開發(fā)內(nèi)容人為排除在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目之外的依據(jù)并不充分。

需要提及的是，鑒于PPP項(xiàng)目的公益屬性，土地二級開發(fā)當(dāng)然不屬PPP適用范圍。

（二）土地出讓收入反哺PPP項(xiàng)目的回報機(jī)制有待規(guī)范

鑒于實(shí)踐中不少PPP項(xiàng)目存在土地出讓收入使用不規(guī)范的問題，財金91號文中明確規(guī)定，“PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤”。但對于該規(guī)定的具體理解與適用，業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)存在較大分歧。

筆者認(rèn)為，首先，從字面上看，“PPP項(xiàng)目的資金來源”可以理解為“PPP項(xiàng)目建設(shè)投資的資金來源”，從現(xiàn)金流上來看屬于社會資本或項(xiàng)目公司籌資活動的現(xiàn)金流入，其來源通常包括企業(yè)投資、政府投資（適用于政府參股項(xiàng)目）、中央和上級補(bǔ)助資金以及各類專項(xiàng)資金、銀行貸款等。與項(xiàng)目資金來源相掛鉤的土地出讓收入，通常理解應(yīng)指的是預(yù)期土地出讓收入。從這個意義上講，將未來預(yù)期的土地出讓收入作為項(xiàng)目建設(shè)投資的資金來源，會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目資金來源的不確定性，勢必將根本上影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。所以，理應(yīng)禁止。

其次，對于“PPP項(xiàng)目的未來收益及清償責(zé)任”而言，其中“未來收益”指的是社會資本或項(xiàng)目公司基于PPP項(xiàng)目未來可獲得的收入；“清償責(zé)任”指的則是社會資本或項(xiàng)目公司對PPP項(xiàng)目的第三方債務(wù)（如銀行貸款等）需承擔(dān)的償付義務(wù)，鑒于債務(wù)償付資金的來源一般即為項(xiàng)目收入，故兩個概念實(shí)質(zhì)上反映的是同一問題。由于在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中，政府所支付的服務(wù)費(fèi)也是PPP項(xiàng)目的收入來源之一，因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，財金91號文規(guī)定的PPP項(xiàng)目的未來收益“不得與土地出讓收入掛鉤”，指的是PPP項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)不得以土地出讓收入作為資金來源。對此，筆者認(rèn)為上述結(jié)論過于武斷，主要理由如下：

第一，財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號，以下簡稱“財金90號文”）中指出：“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目”。而根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，土地出讓金收支也應(yīng)當(dāng)屬于政府性基金預(yù)算管理范疇，因此，土地出讓收入并非絕對不能作為PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的資金來源。

第二，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，土地出讓收入可以作為PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)的資金來源，不等于“以收定支”，即PPP項(xiàng)目應(yīng)付服務(wù)費(fèi)屬PPP項(xiàng)目合同約定的政府方義務(wù)范疇，而資金來源則是政府方為了確保如期履約就財政預(yù)算資金所做的統(tǒng)籌安排，兩者不能等同。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，PPP項(xiàng)目中政府方的付費(fèi)及補(bǔ)貼性支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；而政府方應(yīng)付社會資本方或PPP項(xiàng)目公司的服務(wù)費(fèi)及補(bǔ)貼數(shù)額是根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，在社會資本方提供約定的公共服務(wù)后，由政府方基于績效評價結(jié)果最終確定。從這個意義上講，PPP項(xiàng)目政府方應(yīng)付的服務(wù)費(fèi)與土地出讓收入之間并沒有直接掛鉤。

那么，何種情形才算是財金91號文中禁止的“將PPP項(xiàng)目的未來收益與土地出讓收入掛鉤”呢？筆者在參與財政部第二批及財政部等二十部委第三批PPP示范項(xiàng)目評審的過程中發(fā)現(xiàn)，不少PPP項(xiàng)目在回報機(jī)制設(shè)置方面明顯不合規(guī)，將本應(yīng)納入政府財政預(yù)算管理的土地出讓收入直接作為PPP項(xiàng)目公司的收入來源，即主要依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目回報機(jī)制被人為設(shè)置為主要或者全部依賴使用者付費(fèi)的回報機(jī)制。此舉變相規(guī)避了財金21號文要求的財政承受能力論證，該P(yáng)PP模式表面上具備可行性，實(shí)際上卻隱藏了較大的財政支付風(fēng)險，因此，筆者認(rèn)為，上述將土地出讓收入直接作為PPP項(xiàng)目公司的收入來源，而不納入財政預(yù)算收支管理的做法，即屬于財金91號文所禁止之列。此外，以往土地開發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐中所存在的對土地出讓收入進(jìn)行“溢價分成”等不合規(guī)的做法，顯然屬于將項(xiàng)目的未來收益與土地出讓收入掛鉤，更應(yīng)予以禁止。

綜上，財金91號文限制的是不合法、不合規(guī)使用土地出讓收入的做法。而若是依法依規(guī)的安排，當(dāng)然不受此限。

（三）土地開發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁實(shí)施的支持性文件不到位

實(shí)務(wù)操作中，就準(zhǔn)經(jīng)營性及非經(jīng)營性PPP項(xiàng)目而言，由于項(xiàng)目自身收益有限或者沒有收益，而地方政府財政承受能力有限，為提高項(xiàng)目對于社會資本的吸引力，由政府方將項(xiàng)目周邊特定地塊的開發(fā)權(quán)以“缺口補(bǔ)助”的方式提供給PPP項(xiàng)目公司或者PPP項(xiàng)目社會資本，這正是業(yè)內(nèi)關(guān)注的“土地開發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁模式”。

但是，目前土地捆綁項(xiàng)目開發(fā)模式適用的PPP項(xiàng)目范圍還很有限?，F(xiàn)行法規(guī)文件中，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目土地綜合開發(fā)的有多部，典型的有國務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號，以下簡稱“國辦發(fā)37號文”）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、國家發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號）、財政部和交通運(yùn)輸部《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見》（財建〔2015〕111號）、《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2015〕2754號）等。前述文件中，國辦發(fā)37號文件內(nèi)容最為具體，濟(jì)青高鐵項(xiàng)目是落實(shí)該文件精神的第一個項(xiàng)目。國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知（國土資廳發(fā)〔2016〕38號，以下簡稱“國土資廳發(fā)38號文”）進(jìn)一步規(guī)定，通過招標(biāo)方式確定新建鐵路項(xiàng)目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標(biāo)人的，項(xiàng)目投資主體和用地者的競爭環(huán)節(jié)可以合并實(shí)施。所以，在鐵路項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目捆綁土地綜合開發(fā)權(quán)有明確的政策支持。

而軌道交通、收費(fèi)高速公路、地下綜合管廊等領(lǐng)域捆綁土地綜合開發(fā)權(quán)的支持性文件效力層級較低，實(shí)務(wù)操作中仍存在障礙。依照我國現(xiàn)行《土地管理法》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》等文件規(guī)定，經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌方式獲取。因此，限于我國目前的土地管理制度，將土地綜合開發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁開發(fā)的模式還不能普遍適用于所有類型的PPP項(xiàng)目。

有必要提及的是，通過競爭方式將需要通過有償方式取得的PPP項(xiàng)目建設(shè)用地的競爭出讓與社會資本采購環(huán)節(jié)合并實(shí)施的做法漸成趨勢。除財金91號文以外，近期相繼出臺的發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資[2016]2231號），以及住建部、發(fā)改委、財政部、國土資源部、中國人民銀行等部門《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》（建城[2016]208號）、國土資廳發(fā)38號文等幾則文件中對于項(xiàng)目建設(shè)用地的競爭出讓與社會資本采購環(huán)節(jié)的合并實(shí)施均持肯定態(tài)度。但遺憾的是，結(jié)合國辦發(fā)42號文精神來看，近期幾則文件規(guī)定可以合并實(shí)施的土地僅指PPP項(xiàng)目建設(shè)用地，并未明確包含綜合開發(fā)意義上的經(jīng)營性用地。

三、應(yīng)對建議

（一）土地開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)區(qū)別適用PPP模式

如前文分析，涉及公共屬性的土地開發(fā)領(lǐng)域包括單純的土地一級開發(fā)和涵蓋土地一級開發(fā)的片區(qū)綜合開發(fā)。為規(guī)范起見，建議如下：

明確單純的土地一級開發(fā)不得以PPP模式實(shí)施；

片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目合作范圍可以包括土地一級開發(fā)，但同時應(yīng)當(dāng)涵蓋后續(xù)的運(yùn)營環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等運(yùn)維服務(wù)。

（二）依法依規(guī)將土地出讓收入用于支持PPP項(xiàng)目

片區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目中政府需承擔(dān)的項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)支出，均應(yīng)作為政府方PPP項(xiàng)目的財政支出事先納入預(yù)算，并按規(guī)定開展財政承受能力論證。

規(guī)范土地出讓收入的用途，嚴(yán)格按照土地出讓收入的使用管理范圍列支相關(guān)費(fèi)用支出，并納入預(yù)算進(jìn)行管理。根據(jù)《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)<國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法>的通知》（財綜〔2006〕68號）規(guī)定，土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出，具體還應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及財政部門核定的預(yù)算進(jìn)行列支。

（三）規(guī)范PPP項(xiàng)目的土地資源補(bǔ)償機(jī)制

鑒于目前僅有鐵路建設(shè)項(xiàng)目有土地綜合開發(fā)的支持性政策，其他領(lǐng)域政策依據(jù)不足，盲目捆綁恐難有效實(shí)施。鑒于此，對于其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，建議如下：

首先，應(yīng)當(dāng)充分利用目前的項(xiàng)目建設(shè)用地競爭出讓環(huán)節(jié)與社會資本采購環(huán)節(jié)可以合并實(shí)施的政策空間，對于PPP項(xiàng)目建設(shè)用地范圍做好事先合理的規(guī)劃，最大程度利用出讓取得的項(xiàng)目建設(shè)用地本身帶來的相關(guān)經(jīng)營性收入平衡項(xiàng)目投資運(yùn)營成本及實(shí)現(xiàn)合理收益；

其次，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案以及PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)當(dāng)約定，一旦不能如期實(shí)施有效捆綁，相應(yīng)部分的資金缺口應(yīng)由政府方以財政補(bǔ)貼或通過專項(xiàng)資金對項(xiàng)目予以定向補(bǔ)助，降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險；

最后，無論在何種程度上實(shí)現(xiàn)土地資源的捆綁，土地綜合開發(fā)計劃應(yīng)當(dāng)基于市場實(shí)際需求制定，必要的話應(yīng)當(dāng)分期實(shí)施，分步運(yùn)作，以降低項(xiàng)目整體投資風(fēng)險。

小結(jié)：

當(dāng)前國家層面對PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用規(guī)定并不明確，實(shí)踐中存在的問題較多。筆者從土地一級開發(fā)模式的演進(jìn)以及目前PPP模式在土地一級開發(fā)及片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用現(xiàn)狀入手，對客觀存在的問題進(jìn)行理性分析，并基于實(shí)操層面的思考提出了相應(yīng)的應(yīng)對建議。相信，隨著PPP立法體系的逐步健全完善，PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用前景也會愈加明朗。

[①]指土儲中心按照項(xiàng)目總建設(shè)成本加成固定比例收益的價格委托具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，由該企業(yè)按照城市總規(guī)、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃要求，對擬實(shí)施整理區(qū)域進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作的模式。

[②]指土儲中心委托具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)對擬實(shí)施整理區(qū)域，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，以一定面積的土地作為企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)對價的模式。

[③]指土儲中心委托具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)對擬實(shí)施整理區(qū)域，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，以實(shí)施整理區(qū)域土地出讓金的一定比例作為直接作為企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)對價的模式。

[④]參見《百億進(jìn)場如何多贏——重慶試水土地一級開發(fā)整治PPP》，載http://www./shendu/20150720_87543.shtml。最后訪問日期：2016年11月4日。

[⑤]參見《寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項(xiàng)目招標(biāo)公告》，載http://www./xxgkpt/8238/content_135491.html。最后訪問日期：2016年11月7日。

[⑥] 2016年6月30日國家發(fā)改委、商務(wù)部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，探索開發(fā)區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施、公益性基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項(xiàng)目整體外包。

[⑦]由于PPP模式適用于公益性和公共性的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而土地二級開發(fā)，特別是房產(chǎn)二級開發(fā)不在本文討論范疇。