□ 宋志紅 (國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授)

宅基地制度改革是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中的難點(diǎn)敏感問(wèn)題。中央就宅基地制度改革試點(diǎn)作出的包括農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保在內(nèi)的一系列重要部署,對(duì)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、完善宅基地制度具有重要意義。但通過(guò)對(duì)試點(diǎn)地方調(diào)研發(fā)現(xiàn),地方政府普遍反映改革力度不夠,尤其是當(dāng)前對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)分限制(僅限于本農(nóng)民集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn))極大制約了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保工作的開展。面對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)議和顧慮,建立宅基地使用權(quán)有條件對(duì)外流轉(zhuǎn)制度,通過(guò)科學(xué)的制度設(shè)計(jì)揚(yáng)利除弊,是破解當(dāng)前宅基地制度改革難題的可行之道。

破解當(dāng)前宅基地制度改革難題

第一,應(yīng)賦予農(nóng)民對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。應(yīng)否放開宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)(流轉(zhuǎn)給本農(nóng)民集體之外的主體)市場(chǎng),是當(dāng)前宅基地制度改革的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。實(shí)踐表明,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第二,為宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)設(shè)置限定條件和配套制度,妥善平衡宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。針對(duì)實(shí)踐中對(duì)放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題的擔(dān)憂,可以通過(guò)完備詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)揚(yáng)利除弊:1.允許農(nóng)民在符合一定條件時(shí)向本農(nóng)民集體成員之外的主體流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)及其上房屋,流轉(zhuǎn)形式可以包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、置換等。限定條件應(yīng)包括:權(quán)屬清楚合法、符合規(guī)劃和用途管制、轉(zhuǎn)出農(nóng)戶有其他固定居所。2.農(nóng)民出售宅基地及其上房屋后不再享有無(wú)償分配宅基地的權(quán)利。3.是否流轉(zhuǎn)必須充分尊重農(nóng)民意愿,杜絕任何形式的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。4.建立內(nèi)外有別的分類流轉(zhuǎn)制度以及宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變的途徑。5.賦予農(nóng)民集體優(yōu)先購(gòu)買權(quán),符合條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)及其上房屋時(shí),作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體在同等條件下享有第一順位的優(yōu)先購(gòu)買權(quán),符合宅基地申請(qǐng)條件的本農(nóng)民集體其他成員則在同等條件下享有第二順位的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。6.在流轉(zhuǎn)程序上,建議通過(guò)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易中心公開交易,并到本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織處備案。7.地方政府做好指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督工作,建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所和宅基地價(jià)格評(píng)估機(jī)制,為農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地提供交易平臺(tái)和價(jià)格指導(dǎo),必要時(shí)各地方政府可以視情形對(duì)同一主體購(gòu)買農(nóng)民宅基地及住房的套數(shù)和面積等作出上限限制。對(duì)合法流轉(zhuǎn)的行為,由地方政府主管部門為受讓方頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

第三,妥善處理好歷史遺留問(wèn)題,對(duì)宅基地使用權(quán)全面確權(quán)登記頒證,明晰權(quán)屬,并解決公平分配問(wèn)題。從目前全國(guó)土地確權(quán)登記頒證工作開展情況來(lái)看,各地宅基地程度不等地存在“一戶多宅”、“超標(biāo)準(zhǔn)占地”、“建新不拆舊”、“四至不清、面積不準(zhǔn)”等現(xiàn)象,成為了阻礙宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要顧慮。建議有關(guān)部門加緊研究出臺(tái)指導(dǎo)規(guī)則,借土地確權(quán)登記頒證之機(jī),在平衡好各方關(guān)系的基礎(chǔ)上妥善處理歷史遺留問(wèn)題,明確具體宅基地的四至和產(chǎn)權(quán)歸屬。是否符合法律和政策、違法原因和程度、危害性、社會(huì)影響等因素是在處理遺留問(wèn)題時(shí)需要重點(diǎn)考慮的因素。同時(shí),實(shí)踐調(diào)研表明,宅基地占有不均是農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要顧慮,在流轉(zhuǎn)之前需要對(duì)一些地方宅基地占有不均的情況予以適當(dāng)調(diào)整。

第四,配套建立科學(xué)的宅基地有償退出和收回制度。對(duì)于符合一定條件的宅基地及其上房屋,建立宅基地有償收回制度:1.對(duì)于農(nóng)民搬遷后有其他固定居所并自愿交回宅基地及其上房屋的,由農(nóng)民集體按照同等宅基地房屋流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償；放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也有利于為宅基地有償收回或者有償退出提供價(jià)格參考。2.對(duì)于宅基地及其上房屋無(wú)人居住或者廢棄、倒塌狀態(tài)持續(xù)不間斷滿兩年的,由農(nóng)民集體在履行必要的民主決策和公示程序后,強(qiáng)制收回,并給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第五,因地制宜,賦予地方更多創(chuàng)新空間。考慮到全國(guó)各地城鎮(zhèn)化程度和農(nóng)民社會(huì)保障程度差異較大,可以在充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上分區(qū)域逐步放開宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),并賦予各地選擇權(quán),給農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的空間,但是否流轉(zhuǎn)充分尊重農(nóng)民意愿。在有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的具體制度的設(shè)計(jì)上,只要不違反“三條底線”,也應(yīng)當(dāng)允許各地結(jié)合本地實(shí)際情況大膽創(chuàng)新。

第六,增強(qiáng)改革系統(tǒng)性,鼓勵(lì)農(nóng)民集體主導(dǎo)的宅基地整理復(fù)墾,綜合運(yùn)用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、新增建設(shè)用地指標(biāo)交易等舉措。

關(guān)于改革試點(diǎn)的建議

針對(duì)此次改革試點(diǎn),建議如下:一、結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革,建議國(guó)家出臺(tái)政策鼓勵(lì)農(nóng)民集體主導(dǎo)的以宅基地?fù)Q房為主要形態(tài)的農(nóng)村宅基地整治。農(nóng)民集體主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)是讓農(nóng)民成為市場(chǎng)主體,政府進(jìn)行政策引導(dǎo)、提供環(huán)境并進(jìn)行監(jiān)管,從而能更好地保護(hù)農(nóng)民利益。整理節(jié)約的建設(shè)用地作為農(nóng)民集體的土地資產(chǎn)在符合規(guī)劃的條件下可以調(diào)劑為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,入市流轉(zhuǎn)；也可以將節(jié)約的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,并通過(guò)地票交易或者指標(biāo)交易等將指標(biāo)調(diào)劑到其他區(qū)域、其他農(nóng)民集體使用,復(fù)墾農(nóng)戶獲得土地發(fā)展權(quán)退出的補(bǔ)償。對(duì)于收回、農(nóng)民自愿交回或者農(nóng)民集體行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的宅基地,農(nóng)民集體也可以進(jìn)行整理后進(jìn)入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地儲(chǔ)備庫(kù),或者通過(guò)復(fù)墾置換為指標(biāo)后自用或者交易。二、建議在此次宅基地制度改革試點(diǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)中,擴(kuò)大試點(diǎn)地方權(quán)限,允許試點(diǎn)地方結(jié)合本地情況開展宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的探索。三、建議改變目前征地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市各試點(diǎn)“隔絕”狀態(tài),打通三項(xiàng)制度改革試點(diǎn),以便取得改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,發(fā)揮改革合力。