租賃權(quán)性質(zhì)之思辨

——以行政征收中承租人的權(quán)利保護(hù)為視角

閱讀提示：我們應(yīng)該注意到物權(quán)和債權(quán)已經(jīng)在各自吸收對(duì)方的合理成分，從解決現(xiàn)實(shí)糾紛本身出發(fā)，特定領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了債權(quán)物權(quán)化和物權(quán)債權(quán)化的狀態(tài)和趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，物權(quán)法定雖是原則，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)理論的探討和突破，很有必要。

[法 客 帝 國(guó)(Empirelawyers)出品]   

前言：租賃權(quán)到底是屬于債權(quán)，還是屬于用益物權(quán)？這兩種理論觀點(diǎn)一直存在，各方的支持者相持不下?，F(xiàn)有法律并沒(méi)有做出明確，物權(quán)法定的理念還是深入人心。近日，因筆者在拙文《承租人能否要求征收部門進(jìn)行損失賠償》中直認(rèn)租賃權(quán)屬于用益物權(quán)，并歡迎大家就此話題展開探討，但是孰料招到持反對(duì)觀點(diǎn)者的激烈抨擊，甚至是人身攻擊。其實(shí)此前筆者重點(diǎn)不是論述租賃權(quán)屬于什么性質(zhì)，而是希望借此找到一種行政征收過(guò)程中對(duì)承租人的救濟(jì)方法。理不辯不明，筆者是個(gè)較真的人，現(xiàn)將兩種觀點(diǎn)進(jìn)行分析闡述，并陳明筆者支持租賃權(quán)屬于用益物權(quán)的原因，希望借此可以彌補(bǔ)此前的不周。筆者寫下此文并非要說(shuō)服那些反對(duì)者，理論的探討從不在于說(shuō)服他人，而在于——順理成章！

關(guān)于房屋租賃權(quán)到底是屬于債權(quán)，還是屬于用益物權(quán)，或者說(shuō)屬于物權(quán)化的債權(quán)（本質(zhì)還是債權(quán)，因此未對(duì)該觀點(diǎn)深入分析），一直未有定論。但是，我們應(yīng)該注意到物權(quán)和債權(quán)已經(jīng)在各自吸收對(duì)方的合理成分，從解決現(xiàn)實(shí)糾紛本身出發(fā)，特定領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了債權(quán)物權(quán)化和物權(quán)債權(quán)化的狀態(tài)和趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，物權(quán)法定雖是原則，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)理論的探討和突破，很有必要！

一、租賃權(quán)屬于債權(quán)？

傳統(tǒng)民法觀念認(rèn)為，債權(quán)本質(zhì)上是一種請(qǐng)求權(quán)，是指權(quán)利人請(qǐng)求他人為一定行為或不為一定行為的權(quán)利。典型的常見(jiàn)債權(quán)，如合同之債、侵權(quán)之債等。債權(quán)具有嚴(yán)格的相對(duì)性，債權(quán)人僅能向特定的人請(qǐng)求給付。

（一）租賃權(quán)屬于債權(quán)，是傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家的通說(shuō)

作為大陸法系國(guó)家，我國(guó)無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，普遍認(rèn)為必須要嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)與債權(quán)，因?yàn)槲覈?guó)目前法律體系中的民事權(quán)利的分類、民事責(zé)任制度的建立都以嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)與債權(quán)制度為前提，一切均依法定論。筆者此前直接突破現(xiàn)有法律體系，提出租賃權(quán)屬于用益物權(quán)，確實(shí)對(duì)物權(quán)法定的原則有些許唐突。

租賃，是指出租人將其財(cái)產(chǎn)在一定期限內(nèi)出租給承租人使用，承租人按租賃合同向出租人交付租金，并在租賃關(guān)系終止后，將租賃物返還給出租人而產(chǎn)生的一種民事法律關(guān)系。

所謂租賃權(quán)，指承租人基于租賃合同而產(chǎn)生的權(quán)利，即承租人按照租賃合同對(duì)租賃物享有的占有、使用和收益的權(quán)利。租賃權(quán)的特征是：一、客體是要求出租人交付租賃物的行為；二、租賃權(quán)不具有支配力，只能要求出租人履行租賃合同；三、租賃權(quán)是對(duì)人權(quán)；四、租賃權(quán)不具有追及性；五、租賃權(quán)的種類和內(nèi)容不是法定，而是約定；六、租賃權(quán)的變動(dòng)不需要公示。這與債權(quán)特征相吻合，因此租賃權(quán)不屬于物權(quán)，而屬于債權(quán)，這與傳統(tǒng)民法觀念一致。

有學(xué)者認(rèn)為：承租人對(duì)租賃物有使用收益的權(quán)利，系因租賃物交付取得，并非如物權(quán)之直接支配標(biāo)的物之獨(dú)立權(quán)利，而系從屬于租賃權(quán)之權(quán)能，故租賃權(quán)非屬物權(quán)乃屬債權(quán)。受羅馬法債權(quán)說(shuō)思想影響，現(xiàn)代在各國(guó)立法過(guò)程中仍把租賃權(quán)納入債法編，這也是租賃權(quán)屬于債權(quán)觀點(diǎn)的主要原因。

（二）現(xiàn)有《物權(quán)法》中并沒(méi)有規(guī)定租賃權(quán)屬于用益物權(quán)

此外，認(rèn)為租賃權(quán)屬于債權(quán)、不屬于用益物權(quán)的觀點(diǎn)中，有很大的因素是因?yàn)楝F(xiàn)有《物權(quán)法》中并沒(méi)有規(guī)定租賃權(quán)屬于用益物權(quán)。

2007年10月1日施行的《物權(quán)法》第三編中，明確規(guī)定的用益物權(quán)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)四種，第122條和第123條規(guī)定了海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利，其中并沒(méi)有規(guī)定租賃權(quán)為用益物權(quán)。而根據(jù)《物權(quán)法》第5條：物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。因此，根據(jù)物權(quán)法定理論，租賃權(quán)不屬于用益物權(quán)。

有人認(rèn)為，根本沒(méi)有探討租賃權(quán)屬于用益物權(quán)的必要。如果租賃物被征收、征用，承租人可以解除合同，然后根據(jù)《合同法》第97條進(jìn)行救濟(jì)。

（三）租賃權(quán)的債權(quán)物權(quán)化學(xué)說(shuō)，不能否定其債權(quán)本質(zhì)

民法學(xué)界很多人認(rèn)為，“買賣不破租賃”、“承租人優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”兩點(diǎn)是賦予租賃權(quán)物權(quán)化的效力使然，這也是租賃權(quán)的債權(quán)物權(quán)化觀點(diǎn)的來(lái)源。

我國(guó)《合同法》第229條規(guī)定：租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的，不影響租賃合同的效力。此即為“買賣不破租賃”，是指在租賃關(guān)系成立后，出租人又將租賃物轉(zhuǎn)讓給第三方，而原已經(jīng)存在的租賃關(guān)系仍然對(duì)第三人有效，承租人仍可向受讓人主張租賃權(quán)。對(duì)此問(wèn)題，各國(guó)立法普遍承認(rèn)“買賣不破租賃”規(guī)則，租賃權(quán)具有對(duì)抗第三人的效力。

我國(guó)《合同法》第230條規(guī)定：出租人出賣租賃房屋的，應(yīng)當(dāng)在出賣之前的合理期限內(nèi)通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購(gòu)買的權(quán)利。根據(jù)這一原則，承租人正確履行了自己義務(wù)，在租賃期屆滿時(shí)，在相同條件下具有優(yōu)先于其他人續(xù)簽租賃合同的權(quán)利，如果出租人拒絕與其續(xù)簽租賃合同，但在租賃期滿1年內(nèi)又與他人簽訂租賃合同的，承租人可向法院要求將簽訂的合同權(quán)利義務(wù)移轉(zhuǎn)于自己。此即為承租人的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

但是，認(rèn)定租賃權(quán)屬于債權(quán)者的觀點(diǎn)認(rèn)為，這只是基于現(xiàn)實(shí)生活中的住房壓力，為了保護(hù)承租人的利益作出的特殊規(guī)定，并不說(shuō)明“買賣不破租賃”就是租賃權(quán)物權(quán)化的理論來(lái)源。通俗點(diǎn)說(shuō)，就是為了解決實(shí)際問(wèn)題而賦予承租人先于買受人或抵押權(quán)人的優(yōu)先權(quán)的例外性規(guī)定，并不能妨礙租賃權(quán)的債權(quán)性質(zhì)。雖然債權(quán)物權(quán)化之債權(quán)被賦予物權(quán)式的絕對(duì)性的效力，但其本質(zhì)還是債權(quán)。

二、租賃權(quán)屬于用益物權(quán)？

債權(quán)的物權(quán)化已經(jīng)不可避免。物權(quán)是物權(quán)關(guān)系中的物權(quán)人依法對(duì)特定的物進(jìn)行管領(lǐng)支配并享受物之利益的排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)利。物權(quán)的特征有物權(quán)的客體是物，物權(quán)是支配權(quán)，物權(quán)是對(duì)世權(quán)，物權(quán)具有優(yōu)先性，物權(quán)具有追及性，物權(quán)的種類和內(nèi)容采法定主義，物權(quán)的變動(dòng)采公示主義。持租賃權(quán)屬于用益物權(quán)者認(rèn)為，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，房屋租賃權(quán)更具用益物權(quán)的特征，本質(zhì)上實(shí)屬用益物權(quán)。

（一）租賃權(quán)中的使用和收益，是對(duì)物的支配權(quán)

物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn),享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)分為價(jià)值權(quán)能和用益權(quán)能，用益權(quán)能是價(jià)值權(quán)能的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)物的用益權(quán)能是物的財(cái)產(chǎn)效應(yīng)之一，由他人用益，則是財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)，即用益權(quán)能與所有權(quán)的分離，是商品交換的一種形式。出租人將租賃物交付給承租人之后，承租人就可以行使房屋的用益權(quán)能和價(jià)值權(quán)能。因此，從該角度講，租賃權(quán)更符合用益物權(quán)說(shuō)。

認(rèn)同租賃權(quán)屬于用益物權(quán)的學(xué)者認(rèn)為：確定租賃權(quán)的物權(quán)性，賦予其穩(wěn)定的支配權(quán)，有利于對(duì)稀缺的不動(dòng)產(chǎn)資源的充分利用，保障價(jià)值的維護(hù)和增加。承租人對(duì)租賃物的使用收益絕不是接受特定人的作為或不作為的權(quán)利，而是對(duì)物的支配權(quán)，出租人和第三人都不得進(jìn)行妨害。這種學(xué)說(shuō)對(duì)承租人的保護(hù)比較徹底，如果實(shí)際應(yīng)用，也容易解決很多現(xiàn)實(shí)的糾紛。

（二）租賃權(quán)的排他性和占有性，屬于物權(quán)特征

因?yàn)槌凶馊嗽谏鐣?huì)交易生活中相對(duì)于出租人和第三人（買受人）常處于弱勢(shì)或不利地位，因此，法律為保障承租人的權(quán)益，以法律的方式賦予了對(duì)抗第三人的效力，即“買賣不破租賃”。此外，承租人還具有對(duì)承租房屋的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。除此兩點(diǎn)外，承租人還因?qū)Σ粍?dòng)產(chǎn)占有的事實(shí)而具有當(dāng)然性支配權(quán)能。綜合法律賦予租賃權(quán)的排他性及占有事實(shí)本身具有的支配性，租賃權(quán)則擁有了物權(quán)的部分特征。

（三）不能說(shuō)租賃權(quán)基于合同產(chǎn)生就否定它的物權(quán)屬性

租賃權(quán)固然是基于租賃合同而產(chǎn)生的權(quán)利，但不能據(jù)此認(rèn)為租賃權(quán)就是債權(quán)。合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)利并非就是債權(quán)。地役權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)均是基于合同而產(chǎn)生的權(quán)利，《物權(quán)法》卻認(rèn)為是物權(quán)而非債權(quán)。租賃權(quán)雖然還沒(méi)有如此被法定為物權(quán)，但是不能否認(rèn)其用益物權(quán)的實(shí)質(zhì)。

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的物權(quán)法定原則，實(shí)行物權(quán)種類法定和內(nèi)容法定。就《物權(quán)法》的規(guī)定來(lái)看，用益物權(quán)只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)及六種土地以外的用益物權(quán)（特許物權(quán)）。這十種用益物權(quán)都不是動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。產(chǎn)生于最主要的不動(dòng)產(chǎn)房屋之上的租賃權(quán)，雖然沒(méi)有被法定為用益物權(quán)，但是租賃權(quán)的物權(quán)化傾向已經(jīng)非常明顯。

三、關(guān)注租賃權(quán)的法律性質(zhì)，是為了應(yīng)用它解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

 我國(guó)在土地使用方式上建立的用益物權(quán)體系，認(rèn)定土地作為不動(dòng)產(chǎn)可以供用益人種植、建筑、收益。對(duì)于房屋租賃權(quán)，更有必要認(rèn)定其用益物權(quán)的性質(zhì)。即使?fàn)幾h不斷，筆者堅(jiān)持認(rèn)為，租賃權(quán)屬于用益物權(quán)，特別是在承租房屋被拆遷承租人遭受停產(chǎn)停業(yè)等損失時(shí)，可以較為順暢的為承租人找到法律救濟(jì)途徑，讓承租人面對(duì)侵害與損失時(shí)不至于無(wú)法可依，可以體現(xiàn)法律人性的一面。

（一）租賃權(quán)的基本屬性，與現(xiàn)有用益物權(quán)類似。

在當(dāng)事人只簽訂租賃合同、還未將不動(dòng)產(chǎn)交付給承租人時(shí)，當(dāng)事人之間只存在債權(quán)關(guān)系，承租人只享有債權(quán)。當(dāng)事人之間一旦交付房屋，交付行為屬于物權(quán)行為，該物權(quán)行為設(shè)定了租賃權(quán)，承租人的債權(quán)就因此而消滅。租賃權(quán)的債權(quán)與物權(quán)的轉(zhuǎn)換點(diǎn)，就是現(xiàn)實(shí)的房屋交付環(huán)節(jié)。因此，筆者更加認(rèn)同的說(shuō)法是：租賃房屋交付后，租賃權(quán)就屬于用益物權(quán)。

租賃權(quán)具有物權(quán)的基本屬性：第一：承租人對(duì)租賃物所享有的是直接支配的權(quán)利，對(duì)租賃物可為占有、使用、收益。第二：承租人所享有的權(quán)利具有排他的效力，不允許有內(nèi)容相沖突的權(quán)利重疊產(chǎn)生。第三：租賃權(quán)具有對(duì)抗第三人的效力，在保護(hù)上有絕對(duì)性。第四：租賃權(quán)的存續(xù)具有長(zhǎng)期性。

 租賃權(quán)的上述基本屬性，與《物權(quán)法》中的用益物權(quán)類似。對(duì)租賃權(quán)而言，其使用收益權(quán)被限制在特定的范圍里面，并且因排他性也在一定意義上限制了所有權(quán)的全面行使。所有權(quán)人對(duì)于租賃物的直接占有轉(zhuǎn)化為間接占有，同時(shí)租賃權(quán)人獲得了對(duì)租賃物的直接支配權(quán)。承租人作為他物權(quán)人，雖然對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)無(wú)權(quán)處分，但是基于租賃關(guān)系對(duì)所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的權(quán)利，這與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等用益物權(quán)類似。

（二）將租賃權(quán)界定為用益物權(quán)，符合房地產(chǎn)行業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要

將租賃權(quán)的性質(zhì)界定為用益物權(quán)，對(duì)現(xiàn)時(shí)的房地產(chǎn)行業(yè)很有必要。在房地產(chǎn)行業(yè)，長(zhǎng)期租賃合同非常多，租賃備案登記也開始在上海等地盛行，這都是基于實(shí)際需要對(duì)租賃權(quán)進(jìn)行了物權(quán)化考慮。其中，辦理登記備案時(shí)就應(yīng)該是房屋租賃權(quán)被物權(quán)化的形成時(shí)間。

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)房屋租賃權(quán)的物權(quán)化立法早已有之。2011年出臺(tái)的《城市房屋租賃管理辦法》第十三條規(guī)定：“房屋租賃實(shí)行登記備案制度，簽訂、變更、終止租賃合同的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向房屋所在地市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門登記備案。”第十四條規(guī)定：“房屋租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在租賃合同簽訂后30日內(nèi)，持本辦法第十五條規(guī)定的文件到市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門辦理登記備案手續(xù)。"

上述《城市房屋租賃管理辦法》事實(shí)上就已經(jīng)將租賃權(quán)作為一種物權(quán)對(duì)待了，登記備案使得租賃權(quán)有了公示公信的效力。但是，限于物權(quán)法定原則，能夠認(rèn)同租賃權(quán)屬于用益物權(quán)的還是非常少，倒是認(rèn)同債權(quán)物權(quán)化的人士大有人在。筆者認(rèn)為，債權(quán)物權(quán)化，大方向來(lái)說(shuō)就是定位在物權(quán)，將租賃權(quán)向用益物權(quán)定位，可能是將來(lái)的一個(gè)趨勢(shì)。

為了充分利用不動(dòng)產(chǎn)資源，《物權(quán)法》法定了十種用益物權(quán)制度。用益物權(quán)就是為充分利用資源而設(shè)置的。由于房屋租賃越來(lái)越普遍，將房屋租賃權(quán)定性為用益物權(quán)是社會(huì)發(fā)展的需要，并不違背物權(quán)法定。反而，將房屋租賃權(quán)定性為用益物權(quán)是優(yōu)化配置房屋，解決房屋緊張問(wèn)題的關(guān)鍵。

對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)而言，若將租賃權(quán)定位為用益物權(quán)，物權(quán)登記制度自然將被全盤引入?！百I賣不破租賃”原則雖然保護(hù)承租人，但要讓買受人不再此困擾，還需要租賃權(quán)的物權(quán)公示才可能做到。如果租賃權(quán)情況能夠被清晰查詢，這種問(wèn)題將可能就迎刃而解了。

（三）司法實(shí)踐中應(yīng)用租賃權(quán)屬于用益物權(quán)的觀點(diǎn)解決現(xiàn)實(shí)糾紛

 司法實(shí)踐往往從解決問(wèn)題本身出發(fā)，將租賃權(quán)按照用益物權(quán)的觀點(diǎn)對(duì)待。比如在公房領(lǐng)域，公房使用權(quán)具備使用權(quán)人對(duì)公房的實(shí)際控制權(quán)、支配權(quán)，所有人權(quán)利被虛化、弱化，公房使用沒(méi)有期限，基本符合用益物權(quán)的法律特征。如果用債權(quán)理論去對(duì)待公房承租人，絕對(duì)無(wú)法合理解決現(xiàn)有問(wèn)題。

司法實(shí)踐如此，我們的探討也應(yīng)跟進(jìn)。我們都應(yīng)認(rèn)識(shí)到，立法具有滯后性，不可能將所有物權(quán)類型都囊括其中，需要實(shí)踐不斷的發(fā)現(xiàn)、探索、形成新類型的物權(quán)，且學(xué)界已出現(xiàn)了物權(quán)法定主義緩和的趨勢(shì)，因此不能以《物權(quán)法》尚未規(guī)定，就否認(rèn)租賃權(quán)的物權(quán)屬性。

（四）用益物權(quán)體系在不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域重新確立是趨勢(shì)

我們當(dāng)前確立的用益物權(quán)體系是以土地為參照物確立起來(lái)的，比如地上權(quán)、地役權(quán)的分類，以及基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)、鄰地使用權(quán)和典權(quán)的分類，均大多涉及土地上的用益物權(quán)類型。但是，對(duì)于同屬于不動(dòng)產(chǎn)的房屋以及其他地上建筑物和構(gòu)筑物等，卻沒(méi)有相應(yīng)的用益物權(quán)類型劃分。

筆者贊同這樣一種說(shuō)法：當(dāng)某種法益囿于其債權(quán)性質(zhì)而難以得到有力保護(hù)時(shí)，物權(quán)法可在不違背其法律邏輯的前提下對(duì)其伸出援手，即法定其為物權(quán)。例如，在拆遷征地過(guò)程中，現(xiàn)行有效的2011年1月21日國(guó)務(wù)院令第590號(hào)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），就排除了房屋承租人在房屋征收時(shí)的主體地位。此時(shí)，如果跳出原有的租賃權(quán)屬于債權(quán)的思維，將租賃權(quán)從用益物權(quán)的角度去看待，就會(huì)發(fā)現(xiàn)房屋承租人的實(shí)際損失還尚屬有法可依。

由于對(duì)于房屋等地上建筑物或構(gòu)筑物的占有、使用、收益和在此基礎(chǔ)上的一定程度上的處分已經(jīng)越來(lái)越普遍，因此，有必要將用益物權(quán)擴(kuò)大到房屋等建筑物或構(gòu)筑物之上，在不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域重構(gòu)用益物權(quán)體系，這可能是將來(lái)的一個(gè)趨勢(shì)。

四、租賃權(quán)性質(zhì)問(wèn)題對(duì)行政征收中承租人的現(xiàn)實(shí)意義

時(shí)下的承租人已經(jīng)越來(lái)越注重通過(guò)租賃合同來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，甚至于行政征收中的承租人停產(chǎn)停業(yè)損失，也可以在租賃合同中進(jìn)行事先的約定。當(dāng)然這是好的趨勢(shì)?？墒?，總會(huì)有很多在租賃合同中無(wú)法約定清楚的時(shí)候，依據(jù)合同法97條無(wú)法獲得救濟(jì)，承租人該怎么辦？為了試圖解決在行政征收中遭受損失、又無(wú)法從出租人處獲取合理賠償?shù)某凶馊说臋?quán)利救濟(jì)問(wèn)題，筆者順便探討了租賃權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題，這才有了前述的租賃權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)。除開不必要的攻擊，有爭(zhēng)論才有進(jìn)步！

（一）租賃合同難以解決部分承租人的損失問(wèn)題

承租人在征收拆遷過(guò)程遭遇損失是不爭(zhēng)事實(shí)，政府肯定是明知的。那么，2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為什么將承租人排除在外呢？這中間當(dāng)然有拆遷征收的效率考慮，或者承租人被征收逐漸退出歷史舞臺(tái)，或者其他各種考慮。但是，政府的初衷難道是把承租人的損害賠償權(quán)利，一味的推給所謂的法律部門來(lái)通過(guò)租賃合同解決？

按照條例排除承租人主體地位的做法，承租人不能去找征收人，只能去找出租人主張權(quán)利?！逗贤ā反_實(shí)可以解決很多承租人與出租人的現(xiàn)實(shí)糾紛，但是當(dāng)涉及長(zhǎng)期租賃中的拆遷問(wèn)題，特別是在產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)等情況下，僅靠合同可能很難合理維護(hù)承租人的權(quán)利。

姑且不論這樣能否行得通，在租賃權(quán)沒(méi)有被定性為用益物權(quán)的前提下，政府為什么要把承租人的其他維權(quán)途徑關(guān)閉？

（二）條例關(guān)閉承租人在拆遷時(shí)的行政訴訟救濟(jì)渠道

承租人正在居住或經(jīng)營(yíng)的房屋被征收，很明顯，承租人屬于行政行為中的直接利害關(guān)系人。一方面，條例對(duì)于承租人救濟(jì)途徑為空白。另一方面，房屋征收補(bǔ)償合同對(duì)承租人沒(méi)有約束力。對(duì)于承租人來(lái)講，既不是征收補(bǔ)償合同的主體，又沒(méi)有法律救濟(jì)途徑。那么，作為行政征收的直接利害關(guān)系人，承租人是否可以提起行政訴訟呢？

《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定：行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。那么，既然承租人是行政征收行為的有利害關(guān)系的人，行政征收人侵犯了其合法權(quán)益，承租人理應(yīng)可以作為原告提起行政訴訟。

可以提起行政訴訟只是開端，訴訟的目的必定是得到權(quán)利救濟(jì)。承租人依據(jù)什么法律依據(jù)去向征收人主張損害賠償呢？這里是不是就形成了這樣一種怪像：依據(jù)條例規(guī)定，征收人只跟出租人談?chuàng)p害賠償，承租人不能找征收人進(jìn)行損害賠償；依據(jù)行政訴訟法規(guī)定，合法權(quán)益受到侵害了，承租人可以提起行政訴訟要求征收人進(jìn)行損害賠償。條例屬于行政法規(guī)，行政訴訟法屬于法律，這是不是下位法對(duì)上位法的違反呢？還請(qǐng)大家一起探討！

（三）拆遷補(bǔ)償對(duì)象實(shí)際暗含承租人

首先以北京為例?！侗本┦谐鞘蟹课莶疬w管理辦法實(shí)施意見(jiàn)》第20條規(guī)定：按照《辦法》第三十三條規(guī)定，拆遷人給予被拆遷人停產(chǎn)停業(yè)綜合補(bǔ)助費(fèi)，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(1)被拆遷房屋具有房屋所有權(quán)證；(2)被拆遷房屋被認(rèn)定為非住宅房屋；(3)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，且營(yíng)業(yè)執(zhí)照上標(biāo)明的營(yíng)業(yè)地點(diǎn)為被拆遷房屋；(4)拆遷前被拆遷房屋實(shí)際用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；(5)已辦理稅務(wù)登記并出具納稅憑證。

依據(jù)上述規(guī)定可知，停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償對(duì)象是以該房屋作為營(yíng)業(yè)地點(diǎn)，并辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的實(shí)際經(jīng)營(yíng)人，那就是承租人。從租賃合同的履行來(lái)看，出租人只是出租房屋收取租金，并未實(shí)際經(jīng)營(yíng)，而承租人租賃房屋作為營(yíng)業(yè)場(chǎng)所設(shè)立企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。因此可以認(rèn)定：只有承租人才是停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償對(duì)象，有權(quán)獲得停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償，而出租人是作為房屋所有權(quán)人取得基于房屋本身的補(bǔ)償。這似乎讓承租人主張停產(chǎn)停業(yè)損失獲得了一線生機(jī)。但是，條例卻關(guān)閉了承租人直接向征收人主張停產(chǎn)停業(yè)損失的渠道。條例屬于行政法規(guī)，《北京市城市房屋拆遷管理辦法實(shí)施意見(jiàn)》屬于地方規(guī)范性文件，那么這是屬于下位法對(duì)上位法的突破嗎？

再以上海為例，2011年10月出臺(tái)的《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》第二十三條明確規(guī)定：房屋征收補(bǔ)償協(xié)議應(yīng)當(dāng)由房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人簽訂。這種規(guī)定當(dāng)然對(duì)承租人有利，可以減少很不糾紛。可是，公有房屋承租人也是承租人的一種，直接作為被征收的主體，上海市將公有房屋承租人定位在類似房屋所有權(quán)人的地位，這是不是又是對(duì)條例的突破呢？如果非居住類房屋的公有房屋承租人將房屋轉(zhuǎn)租給其他人進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，行政征收過(guò)程中，此時(shí)后接手的承租人其實(shí)也面臨同樣的權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題。

（四）從用益物權(quán)角度考慮對(duì)承租人的救濟(jì)

條例讓遭受損失又無(wú)法從出租人處獲取合理賠償?shù)某凶馊嗣媾R這樣一種局面：因行政征收遭遇損失，依行政訴訟法可起訴，但沒(méi)法律依據(jù)去主張損害賠償。為了盡力維護(hù)自己的權(quán)利減少損失，承租人只能采取處處阻撓拆遷的方式表達(dá)不滿，這是不是又耽誤了拆遷的效率？另外，依據(jù)2012年4月10日施行的最高人民法院《關(guān)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)需要提供直接利害關(guān)系人的意見(jiàn)，承租人作為直接利害關(guān)系人，意見(jiàn)就是“拒不配合”。將拆遷中遭受巨額損失的承租人一味的推給出租人，政府對(duì)承租人閉門謝客，這絕對(duì)無(wú)利于現(xiàn)實(shí)糾紛的解決，反而很可能激化矛盾。

如果轉(zhuǎn)換思路，認(rèn)同租賃權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，那么，被逼無(wú)門的承租人就會(huì)豁然開朗?！段餀?quán)法》第一百二十一條規(guī)定：因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。至此，承租人可以直接依據(jù)《物權(quán)法》第四十二條、第四十四條的規(guī)定向征收人主張相應(yīng)的損失賠償。

五、總結(jié)

總體而言，租賃權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題，到底是債權(quán)，還是用益物權(quán)，還是折中的中間理論，不應(yīng)該成為我們糾結(jié)的關(guān)鍵。我們應(yīng)該探討的，是在現(xiàn)有理論基礎(chǔ)上結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為某些權(quán)利尋求現(xiàn)實(shí)可行的合理救濟(jì)途徑。面對(duì)拆遷潮，部分房屋承租人損失如停產(chǎn)停業(yè)損失巨大，其權(quán)利不容忽視，如果直接賦予租賃權(quán)用益物權(quán)的定位，則不失為一條切實(shí)可行的良策！