政府和社會資本合作模式即當(dāng)下國家力推的PPP模式，是指政府與社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公告服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。隨著國家各部委關(guān)于這一模式的一系列文件相繼出臺，如何將PPP模式運用到土地一級開發(fā)中成為一個熱點討論話題。

　　其實這種實踐并不是新鮮事，最為人所知的案例即是汕頭市政府與中信集團(tuán)合作的中信濱海新城項目，項目以汕頭市海灣隧道項目為重點，輻射開發(fā)土地規(guī)劃面積168平方公里，總投資預(yù)計超過500億元。政企合作框架下的土地綜合開發(fā)（被部分專家命名為CLDP模式）被認(rèn)為是遵照PPP原則進(jìn)行土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運營模式的新探索。其實，招融寶線下策劃團(tuán)隊從2010年起就開始了類似的探索實踐。

現(xiàn)狀：土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營相分離

　　在土地一級開發(fā)過程中，需要巨大的資金支持，地方政府需要引入社會資本參與，企業(yè)通過政府授權(quán)程序取得開發(fā)主體資格后，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行土地一級開發(fā)，并根據(jù)與政府之間關(guān)于項目成本收益支付的約定獲得投資成本及收益，政府將經(jīng)過一級開發(fā)整理后的土地進(jìn)行出讓，獲得土地出讓收入；另一方面，通過BT或BOT模式，企業(yè)（有時候可能是該區(qū)域土地一級開發(fā)的同一企業(yè)）通過政府授權(quán)程序取得區(qū)域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施的建設(shè)運營，通過運營產(chǎn)生的收入或與政府之間關(guān)于項目成本收益支付的約定獲得投資成本及收益。

　　企業(yè)提供一級開發(fā)資金及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，構(gòu)成政府負(fù)債，政府需要通過財政資金或基礎(chǔ)設(shè)施等運營收益償還，而土地出讓收入是地方政府財政資金的主要來源，地方政府往往會在土地完成一級開發(fā)后，將地塊使用權(quán)出讓后形成的出讓收入作為基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源，這就是通常所說的“土地財政”模式。

　　不難發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)模式中，土地一級開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是相分離的。即使從事片區(qū)內(nèi)土地一級開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的為同一企業(yè)，但二者并無法律上的關(guān)聯(lián)，是兩個不同的實施步驟。

　　土地財政模式本質(zhì)上是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式，其發(fā)揮過的作用是不容抹滅的，然而這種模式的弊端也是顯而易見的。2010年以來，中央政府出臺了一系列規(guī)范地方政府舉債方式的通知。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號）、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)(2014)43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)(2014)45號）等，嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債規(guī)模，規(guī)范地方政府舉債方式，同時限制了BT的適用范圍。

實踐：在土地一級開發(fā)中運用PPP思路

　　招融寶的策劃團(tuán)隊之所以在2010年的時候就開始嘗試在土地一級開發(fā)中運用PPP與當(dāng)時接觸到湖北某縣的一個項目有著密切關(guān)系。當(dāng)時該縣有約300多畝土地需要進(jìn)行一級開發(fā)沒有資金，地塊周邊規(guī)劃的道路建設(shè)也沒有資金，也沒有意向投資人。這是很常見的一個土地一級開發(fā)項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。招融寶策劃人員在接觸這個項目時，首次將土地一級開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目整合在一起。364畝土地收儲需要資金7000萬，配套的2.4公里道路建設(shè)造價約2700萬。意向投資商參與其中，政府、策劃機構(gòu)、企業(yè)三方共同參與，設(shè)計項目實施方案。投資商為政府提供土地收儲的資金，同時作為2.4公里道路建設(shè)的投資主體，道路建設(shè)工程仍采取公開招投標(biāo)（該客戶可能是施工方也可能不是），在土地收儲完成之后，地塊使用權(quán)以公開形式出讓。政府支付投資客戶前期投入成本（9700萬），另外，投資人還將獲得使用權(quán)出讓溢價部分（即超出前期成本價的部分）30%的收益。雖然項目構(gòu)成相對簡單、周期短，收益測算等相對容易，但其將PPP運作思路運用到土地一級開發(fā)中的設(shè)計思路值得借鑒。之后，招融寶陸續(xù)策劃了一系列類似項目，有類似的土地綜合開發(fā)項目，也有涉及整個新區(qū)開發(fā)的大型項目。

優(yōu)勢：與傳統(tǒng)模式相比，運用PPP思路的好處

　　運用這一思路進(jìn)行土地一級開發(fā)最大的優(yōu)勢在于能夠有效緩解地方政府負(fù)債壓力。傳統(tǒng)模式下，政府采用BT或BOT及其他模式下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施建設(shè)，企業(yè)提供資金，構(gòu)成了一筆政府負(fù)債，政府最終需通過財政資金或基礎(chǔ)設(shè)施運營收入償還。在這種新型模式下，土地一級開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資捆綁，通過項目用地土地出讓收入進(jìn)行補償，一定程度上減少或避免了政府在項目之外另行撥付財政資金而形成的政府負(fù)債。在招融寶的實踐中，采取了投資方兜底獲取土地使用權(quán)的做法，進(jìn)一步化解了地方債務(wù)。

　　另一個明顯優(yōu)勢即是該模式能夠有效提高運作效率及質(zhì)量。投資人高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營水平將拉升項目用地的整體品質(zhì)，有利于項目用地范圍內(nèi)儲備土地的出讓，在這種思路指導(dǎo)下，企業(yè)作為享有對項目整體的投資收益權(quán)，擁有了內(nèi)在經(jīng)濟(jì)激勵，也必將有利于提高片區(qū)內(nèi)土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的整體效率。何曉燕