隨著老齡化程度的不斷提高，我國養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系初步建立。但總體上看，養(yǎng)老服務和產品供給不足、市場發(fā)育不完善、養(yǎng)老服務扶持政策不健全、體制機制不完善、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題還十分突出。養(yǎng)老服務業(yè)具有投資長、見效慢、回報低、風險大等特征，民間資本參與較少，目前仍然主要是財政性資金投入。本文在分析養(yǎng)老服務業(yè)財政性資金來源渠道的基礎上，測算了政府可用于養(yǎng)老服務業(yè)的財政性資金規(guī)模。研究發(fā)現，在養(yǎng)老服務業(yè)領域，“十三五”時期政府將合計投入2908億元，年均581.6億元，財政支持力度明顯加大，年均增長18.2%。

一、養(yǎng)老服務業(yè)中的財政性資金渠道

政府對養(yǎng)老服務業(yè)的投入渠道主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金收入等。從中央和地方的投入資金比重來看，地方政府投入超過了95%，基本負擔著養(yǎng)老服務業(yè)的主要支出。

（一）公共財政支出

公共財政支出是養(yǎng)老服務體系建設的重要資金來源。公共財政用于養(yǎng)老服務體系建設的各項支出主要用于養(yǎng)老床位的建設補貼、日間照料中心的建設補助、基本養(yǎng)老服務補貼等，但體量相對較小，在公共財政支出中的比例也非常低。數量模型測算結果顯示，2013年全國公共財政支出中僅有約112億元用于老年福利支出，占整體財政支出的比重不到1‰。

（二）福利彩票公益金

福利彩票公益金是養(yǎng)老服務體系建設的重要資金來源，并且增長迅速。根據國務院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之間按50:50的比例分配，專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)，按政府性基金管理辦法納入預算，實行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ茫Y余結轉下年繼續(xù)使用。中央集中彩票公益金，在全國社會保障基金、中央專項彩票公益金、民政部和國家體育總局之間分別按60%、30%、5%和5%的比例分配。其中，分配給中央專項彩票公益金，用于國務院批準的社會公益事業(yè)項目，由使用彩票公益金的部門或單位向財政部提出申請，經財政部審核報國務院批準后，組織實施和管理；分配給民政部，按照“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”的宗旨，由民政部安排用于資助為老年人、殘疾人、孤兒、有特殊困難等人群服務的社會福利設施建設和受助對象直接受益的項目；地方留成彩票公益金，由省級財政部門商民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)【2013】35號）規(guī)定，民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，要將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。

數量模型測算結果顯示，2013年全國福利彩票公益金中有128億元左右用于老年福利支出，是養(yǎng)老服務業(yè)中最大的財政性資金來源。其中，中央福利彩票公益金投入12.8億元，地方彩票公益金投入115.3億元。

二、“十三五”時期財政性資金投入規(guī)模測算

——公共財政可用于養(yǎng)老支出額測算

測算模型綜合考慮了我國未來潛在經濟增速回落、公共財政收入增速放緩、公共財政支出中養(yǎng)老支出的比例提升等一系列影響因素。數量模型測算結果顯示，“十三五”期間，公共財政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模年均增長13.0%，高于同期公共財政支出增速。到2020年，公共財政用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模將達到246億元。

——福利彩票公益金可用于養(yǎng)老支出額測算

測算模型綜合考慮了福利彩票公益金的增長情況、公益金使用用途的政策規(guī)定、中央和地方彩票公益金政策的具體區(qū)別等一系列影響因素。數量模型測算結果顯示，“十三五”期間，彩票公益金用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模年均增長21.2%。到2020年，彩票公益金用于養(yǎng)老支出的資金規(guī)模達到520億元左右。

表1：養(yǎng)老服務體系的財政性資金規(guī)模及缺口（單位：億元）

注：政府承擔的養(yǎng)老投資需求的詳細測算請參見2014年11月24日宏觀經濟信息文章。

三、政府投資養(yǎng)老服務業(yè)的資金缺口及對策

根據測算結果，“十三五”時期政府在養(yǎng)老服務體系建設領域都存在著一定的資金缺口。資金缺口將隨著公共財政支撐力度增強、彩票公益金收入提高、新增老年人口減少等逐年縮小?！笆濉逼陂g資金缺口合計3014億元，年均資金缺口為603億元。

社會養(yǎng)老服務體系建設的財政性資金應著眼于多渠道解決。一是要地方各級政府切實履行基本公共服務職能，強化在社會養(yǎng)老服務體系建設中的支出責任，安排財政性專項資金，支持公益性養(yǎng)老服務設施建設。二是要民政部本級福利彩票公益金及地方各級彩票公益金要增加資金投入，優(yōu)先保障社會養(yǎng)老服務體系建設。三是要中央設立專項補助投資，依據各地經濟社會發(fā)展水平、老齡人口規(guī)模等，積極支持地方社會養(yǎng)老服務體系發(fā)展，重點用于社區(qū)日間照料中心和老年養(yǎng)護機構設施建設。

與此同時，應多措并舉，促進民間資本投資基本養(yǎng)老服務業(yè)，拓寬資金來源：第一，降低民間資本提供基本養(yǎng)老服務的成本。放寬土地政策。在公益用地中優(yōu)先安排養(yǎng)老服務設施的建設用地。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構與政府舉辦的養(yǎng)老機構享有相同的土地使用政策，包括無償劃撥土地、依法免收征（占）地管理費，并減免行政性收費。結合就業(yè)和人力資源政策，政府組織養(yǎng)老護理人員和管理人員培訓，并向民辦養(yǎng)老機構輸送?？梢圆扇∪N方式：政府直接提供人員培訓服務，政府向社會組織購買人員培訓服務，或者政府對參加培訓的人員給予補貼。

第二，提高民間資本投資的養(yǎng)老服務機構的收費水平。充分考慮民間資本提供基本養(yǎng)老服務的成本和市場供求關系，建立主要由市場形成價格的機制，適當提高民間資本投資的養(yǎng)老服務機構的養(yǎng)老服務價格（收費水平）。

第三，保障老年人口對基本養(yǎng)老服務的有效需求。保障老年人口有能力享受基本養(yǎng)老服務，對因為市場機制而太高的基本養(yǎng)老服務價格，對在院老年人適當補貼，彌補差價。

第四，提高政府對民間資本投資基本養(yǎng)老服務的補助水平。通過財稅、金融等多種政策，加強對民間資本投資基本養(yǎng)老服務業(yè)的培育扶持。加大補貼力度，免于征稅。充分利用財政資金、彩票公益金、慈善資金和社會捐贈資金，采取直接補助、貸款貼息、以獎代補等方式，支持民間資本投資建設專業(yè)化的養(yǎng)老服務設施。對民間資本投資基本養(yǎng)老服務機構一律免稅。實行優(yōu)惠的信貸政策，豐富保險產品。充分滿足非營利或低營利民辦養(yǎng)老機構、中小型民辦養(yǎng)老機構的資金需求。