【來(lái)源】 中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)

2010年修訂的《行政監(jiān)察法》進(jìn)一步擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象的范圍。但在實(shí)踐中，對(duì)新的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何理解，什么樣的人員屬于監(jiān)察對(duì)象往往難以準(zhǔn)確把握，我們對(duì)此進(jìn)行了研究，以供參考。
    1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定,監(jiān)察對(duì)象為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員?！?nbsp;根據(jù)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，這里的國(guó)家公務(wù)員是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員。
    修訂后的《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對(duì)象為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”，以及“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織及其從事公務(wù)的人員?！陛^之2004年《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》，這里不再是簡(jiǎn)單排除工勤人員，而進(jìn)一步明確了以是否從事公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)確定監(jiān)察對(duì)象。 
    《行政監(jiān)察法》修訂后，實(shí)踐中面臨多項(xiàng)問(wèn)題需研究解決，一是“具有公共事務(wù)管理職能”或“從事公共事務(wù)管理活動(dòng)”的組織難以界定，且上述組織能否均由監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察，值得研究。二是相對(duì)關(guān)于瀆職罪主體的立法解釋?zhuān)侗O(jiān)察法》未明確規(guī)定“雖未列入行政機(jī)關(guān)人員編制但在行政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”屬監(jiān)察對(duì)象，字面上難以涵蓋借調(diào)到行政機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員。三是由于現(xiàn)有紀(jì)律懲戒的設(shè)定基于一定職務(wù)層次和級(jí)別，對(duì)不具有公務(wù)員身份的監(jiān)察對(duì)象，處分難以執(zhí)行。 
    一是七類(lèi)公務(wù)員是否均屬監(jiān)察對(duì)象。根據(jù)《公務(wù)員法〈實(shí)施方案〉》，共有七類(lèi)人員列入公務(wù)員的范圍：黨的機(jī)關(guān)；人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)；政協(xié)委員會(huì)機(jī)關(guān)；審判機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)；各民主黨派和工商聯(lián)各級(jí)機(jī)關(guān)。其中，行政機(jī)關(guān)工作人員屬監(jiān)察對(duì)象并無(wú)疑義。另六類(lèi)公務(wù)員則存在是否系“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織”中從事公務(wù)的人員的問(wèn)題。從字面上看不能完全排除。但從職權(quán)范圍看，行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為人民政府的組成部門(mén)，其監(jiān)察對(duì)象不能包括人大、司法等機(jī)關(guān)工作人員。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)明確提出，《行政監(jiān)察法》修訂中考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，如果對(duì)其他六類(lèi)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，就大大超出了《行政監(jiān)察法》所應(yīng)當(dāng)調(diào)整的范圍，應(yīng)將其他六類(lèi)公務(wù)員排除在監(jiān)察對(duì)象的范圍之外。
    二是人民團(tuán)體中的工作人員是否屬監(jiān)察對(duì)象。人民團(tuán)體是指由若干成員為了共同目的而自愿組成，經(jīng)政府核準(zhǔn)登記并由政府劃撥經(jīng)費(fèi)的社會(huì)組織，包括工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)、臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)。在人民團(tuán)體中，除工商聯(lián)工作人員屬公務(wù)員外，其他屬參照公務(wù)員管理。從廣義上看，人民團(tuán)體亦有公共事務(wù)管理職能。如根據(jù)《工會(huì)法》，工會(huì)組織職工行使民主權(quán)利，參與管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)，協(xié)助人民政府開(kāi)展工作等。從字面上看，似屬“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織?！钡珡膶?shí)踐情況看，人民團(tuán)體不隸屬行政機(jī)關(guān)，能否由監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察，值得研究。同時(shí)，鑒于六類(lèi)公務(wù)員中的工商聯(lián)工作人員不屬監(jiān)察對(duì)象，則參照公務(wù)員管理的其他人民團(tuán)體工作人員也不應(yīng)認(rèn)為屬監(jiān)察對(duì)象。對(duì)人民團(tuán)體中工作人員違紀(jì)行為的處理，應(yīng)按其自身管理規(guī)定辦理。
    三是社會(huì)團(tuán)體中非行政機(jī)關(guān)任命的工作人員是否屬監(jiān)察對(duì)象。社會(huì)團(tuán)體是指公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。根據(jù)民政部關(guān)于社團(tuán)登記有關(guān)規(guī)定,有的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)按規(guī)定履行登記手續(xù)，有的則可不登記或免予登記。如經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的社會(huì)團(tuán)體有：文聯(lián)、作協(xié)、新聞工作者協(xié)會(huì)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、法學(xué)會(huì)、紅十字會(huì)等。有的社會(huì)團(tuán)體，民政部門(mén)可進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)察, 給予警告、限期停止活動(dòng)、責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員、予以撤銷(xiāo)登記等行政處罰。但上述行政處罰與行政監(jiān)察有明顯區(qū)別，對(duì)社會(huì)團(tuán)體中非行政機(jī)關(guān)任命人員能否由監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察，有待研究明確。
    四是事業(yè)單位中非行政機(jī)關(guān)任命的工作人員是否屬監(jiān)察對(duì)象。事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位中非行政機(jī)關(guān)任命的人員是否屬于監(jiān)察對(duì)象，應(yīng)根據(jù)是否屬“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員”和“行政機(jī)關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動(dòng)的組織及其從事公務(wù)的人員”，從嚴(yán)掌握。前者必須經(jīng)法律法規(guī)明確規(guī)定，如最高檢對(duì)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等事業(yè)單位作出司法解釋。后者必須由行政機(jī)關(guān)依法委托，并由行政機(jī)關(guān)出具相關(guān)證明。對(duì)上述人員的處分，還應(yīng)依據(jù)新頒布的《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》統(tǒng)籌把握。
    五是村基層組織中有關(guān)人員是否屬監(jiān)察對(duì)象。村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員?！币虼?，村委會(huì)成員在受政府委托從事上述公務(wù)時(shí)，屬于監(jiān)察對(duì)象。但根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)視情況作適當(dāng)處理。（監(jiān)察部案件審理室 趙煜 葛天慧）