2001年4月2日，最高人民法院民一庭針對(duì)河南省高級(jí)人民法院的請(qǐng)示作出《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》（2001民一他字第2號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《電話答復(fù)意見(jiàn)》），內(nèi)容為“你院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示”收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)”?！峨娫挻饛?fù)意見(jiàn)》的出臺(tái)受到施工單位的歡迎，但與此相關(guān)的審計(jì)部門(mén)卻多有質(zhì)疑，司法實(shí)踐中的做法也不盡一致。

筆者最近接觸到這樣一個(gè)案例：該案中，被告于2001年7月12日發(fā)出招標(biāo)文件進(jìn)行了工程招標(biāo)，原告以17084594元的總報(bào)價(jià)中標(biāo)。雙方其后簽訂的建筑安裝工程承包合同約定“本工程造價(jià)為投標(biāo)總報(bào)價(jià)，一次性確定為17084594元整。工程決算時(shí)除工程變更聯(lián)系單、工程量變動(dòng)作相應(yīng)調(diào)整外，在任何情況下（除人力不可抗拒）不作調(diào)整”。其后，工程（不含附屬工程）于2002年8月經(jīng)驗(yàn)收合格。2003年4月，原告自行核算的工程總價(jià)款為24437250元。被告對(duì)此表示異議。而該工程因?qū)賴?guó)家建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)審計(jì)局審計(jì)，于2003年11月20日作出審計(jì)決定書(shū)，審定的本案工程造價(jià)為20642920.76元。被告提出按審計(jì)局審定的工程造價(jià)決算，而原告不同意，并提起了本案訴訟。本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是，在國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的工程承包合同案件中，雙方當(dāng)事人對(duì)工程決算價(jià)款未達(dá)成一致時(shí)，審計(jì)部門(mén)作出的審計(jì)決定書(shū)確認(rèn)的工程造價(jià)能否作為人民法院判決的依據(jù)。這一爭(zhēng)議焦點(diǎn)牽涉到多方面的法律問(wèn)題，其中包括對(duì)《電話答復(fù)意見(jiàn)》如何理解的問(wèn)題，也包括如何看待審計(jì)部門(mén)作出的審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)和法律效力的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為：一、從《電話答復(fù)意見(jiàn)》規(guī)定的本意來(lái)看，其“應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)”的前提條件是“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)工程決算價(jià)款”。本案中并不存在這一前提條件，而是屬于“合同約定不明確”的情況，故即使適用《電話答復(fù)意見(jiàn)》，也應(yīng)以審計(jì)決定書(shū)中的審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)?！峨娫挻饛?fù)意見(jiàn)》是對(duì)河南省高級(jí)人民法院“關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示”的答復(fù)意見(jiàn)。河南省高級(jí)人民法院據(jù)以請(qǐng)示的案件的案情是：1996年8月，發(fā)包方與承包方就一國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目簽訂安裝施工承包合同，約定工程承包費(fèi)用為346.3萬(wàn)元。1997年10月，承建的工程經(jīng)驗(yàn)收合格，并由雙方對(duì)工程如實(shí)核對(duì)增減后，簽訂了工程結(jié)算單，結(jié)算單載明工程總造價(jià)為340.8557萬(wàn)元。截止1998年12月，上述工程總造價(jià)減去已付296.5035萬(wàn)元尚有522287.94元未支付，雙方對(duì)工期、質(zhì)量、欠款均無(wú)異議。1998年5月，經(jīng)審計(jì)局審計(jì)，審計(jì)定案的工程決算額為2733519.05元，審減金額為675037.95元。審計(jì)局并向發(fā)包方下達(dá)了“暫停撥付款通知書(shū)”，發(fā)包方以此為由拒付剩余工程款，后承包方起訴。

從該案案情可清楚地看出，發(fā)包、承包雙方在工程驗(yàn)收合格后，對(duì)工程決算價(jià)款已達(dá)成一致，并簽訂了工程結(jié)算單。這一工程結(jié)算單的簽訂，顯然就是《電話答復(fù)意見(jiàn)》中所指的“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款”這個(gè)前提條件。從中還可以看出，“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款”是指工程竣工驗(yàn)收合格后，雙方當(dāng)事人對(duì)最終“決算價(jià)款”的約定，而不是指原建筑工程承包合同中對(duì)“工程價(jià)款的支付與結(jié)算”的約定，事實(shí)上，每一個(gè)建筑工程承包合同對(duì)合同價(jià)款的約定和決算價(jià)款都是可能有差異的，而且，發(fā)包、承包雙方在簽訂建筑工程承包合同時(shí)，客觀上也不可能“確認(rèn)工程決算價(jià)款”。綜合其他有據(jù)可查的案例來(lái)看，《電話答復(fù)意見(jiàn)》出臺(tái)的背景確是如此。實(shí)踐中，有時(shí)發(fā)包、承包雙方在工程竣工驗(yàn)收合格后對(duì)工程決算價(jià)款已達(dá)成協(xié)議，有的甚至已經(jīng)按該協(xié)議由發(fā)包方支付了全部工程款，而此時(shí)審計(jì)部門(mén)又向發(fā)包方（國(guó)家建設(shè)單位）下達(dá)審計(jì)決定書(shū)或?qū)徲?jì)意見(jiàn)書(shū)，審計(jì)核減了工程款，并將該核減的工程款收繳財(cái)政。從維護(hù)民事法律關(guān)系的穩(wěn)定性出發(fā)，高法才作此《電話答復(fù)意見(jiàn)》，認(rèn)為審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)論不能改變雙方當(dāng)事人已達(dá)成的工程決算價(jià)款協(xié)議的內(nèi)容和效力?？梢?jiàn)《電話答復(fù)意見(jiàn)》的前提是“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)工程決算價(jià)款”。

然而在本案中，雙方當(dāng)事人對(duì)工程決算價(jià)款從未達(dá)成一致，根本不符合《電話答復(fù)意見(jiàn)》中“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)工程決算價(jià)款”這一前提條件，因此也就無(wú)法以“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款”這一約定“作為法院判決的依據(jù)”。而且，雙方“建筑安裝工程承包合同”中對(duì)工程決算時(shí)因工程變更聯(lián)系單、工程量變動(dòng)所作相應(yīng)調(diào)整的調(diào)整方式或方法約定也不明確，屬于 “合同約定不明確”的情況，故應(yīng)依照《電話答復(fù)意見(jiàn)》中所規(guī)定的應(yīng)將審計(jì)決定書(shū)中的“審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)”。從現(xiàn)在可查的有關(guān)著述來(lái)看，一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，一些作者對(duì)《電話答復(fù)意見(jiàn)》的規(guī)定存在著誤解甚至故意曲解。現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的涉及審計(jì)部門(mén)審計(jì)結(jié)論的建筑工程承包合同案件明明具體情況千差萬(wàn)別，有的“雙方當(dāng)事人已確認(rèn)工程決算價(jià)款”，有的則對(duì)工程決算價(jià)款發(fā)生爭(zhēng)議，從未達(dá)成一致，但這些作者卻不顧案件的具體情況，認(rèn)為《電話答復(fù)意見(jiàn)》既然說(shuō)了“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力”，就意味著法院在任何情況下都可以不理會(huì)審計(jì)部門(mén)的審計(jì)，一律排斥將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。1這是一個(gè)似是而非的觀點(diǎn)。

我們從《電話答復(fù)意見(jiàn)》本身，只能合乎其本意地得出以下幾個(gè)結(jié)論：1．雙方當(dāng)事人對(duì)工程決算價(jià)款已達(dá)成協(xié)議的，從約定，不能再將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)；2．審計(jì)部門(mén)的審計(jì)不影響雙方當(dāng)事人對(duì)工程決算價(jià)款已達(dá)成的協(xié)議的效力；3．審計(jì)部門(mén)審計(jì)也不影響雙方當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程承包合同的效力；4．雙方合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)；5．雙方合同約定不明確的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)；6．雙方合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)?？梢?jiàn)，從《電話答復(fù)意見(jiàn)》本身，我們都不能得出法院在任何情況下都可以不理會(huì)審計(jì)部門(mén)的審計(jì)，一律排斥將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)的結(jié)論。至少在上述第4-6種情況下，法院能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)（當(dāng)然，“才能”一詞非法律用語(yǔ)，法律上只能用“可以”或“應(yīng)該”）。因此，本案即使依照《電話答復(fù)意見(jiàn)》處理，也應(yīng)以審計(jì)決定書(shū)作為判決的依據(jù)。需要指出的是，《電話答復(fù)意見(jiàn)》的是在呼吁保護(hù)民工利益，清理拖欠工程款，社會(huì)輿論普遍傾向于承包方的大背景下出臺(tái)的，不能不說(shuō)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目所作審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)和效力認(rèn)識(shí)不足，在突出保護(hù)承包方利益時(shí)，卻忽略了對(duì)全體納稅人利益的重視和保護(hù)，因而是一個(gè)有重大缺陷的意見(jiàn)。從以下對(duì)審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)和法律效力的分析中可以看出，《電話答復(fù)意見(jiàn)》的確考慮不周。

二、從審計(jì)部門(mén)作出的審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)和法律效力來(lái)看，其準(zhǔn)確性和有效性只能通過(guò)行政訴訟程序來(lái)否定，而不應(yīng)通過(guò)民事訴訟程序中的另行鑒定來(lái)否定。我國(guó)實(shí)行國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)制審計(jì)制度，在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)決定書(shū)未被行政訴訟程序否定之前，民事訴訟中只能以審計(jì)決定書(shū)作為判決的依據(jù)。浙江省高級(jí)人民法院(1997)浙法經(jīng)字16號(hào)通知規(guī)定：“今后各級(jí)法院在審理建設(shè)工程承包合同糾紛案件中，凡審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)涉訟建設(shè)工程的造價(jià)已有審計(jì)結(jié)論的，該結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為訴訟證據(jù)。人民法院不應(yīng)再委托建設(shè)銀行重新鑒定。”我們認(rèn)為，浙江省高級(jí)人民法院的這一通知的規(guī)定充分考慮到審計(jì)部門(mén)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目作出的審計(jì)決定的特殊性，對(duì)其法律性質(zhì)和效力有充分、全面的認(rèn)識(shí)，因而是正確的。相反，《電話答復(fù)意見(jiàn)》中所規(guī)定的“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力”則是一種“只計(jì)一點(diǎn)，不顧其余”觀點(diǎn)，按照這一觀點(diǎn)，國(guó)家設(shè)立國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)制度將失去意義。

（一）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)具有法律依據(jù)，其作出的審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)為一種行政處理、處罰的具體行政行為審計(jì)機(jī)關(guān)被稱為“國(guó)家資產(chǎn)的看門(mén)者”，國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目因是以國(guó)有資產(chǎn)投資或融資的建設(shè)項(xiàng)目，使用的是全體納稅人的錢(qián)，為管好用好這些資金，防止被一小部分人非法獲取，所以《審計(jì)法》規(guī)定了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)制度?！秾徲?jì)法》第23條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！薄秾徲?jì)法實(shí)施條例》第22條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！薄墩憬?guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法》第7條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或概算執(zhí)行情況、年度預(yù)算執(zhí)行情況、年度決算、竣工決算進(jìn)行審計(jì)?！薄皣?guó)家建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)決算審計(jì)的，不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)?！?/p>

可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算，實(shí)行強(qiáng)制審計(jì)制度，國(guó)家以審計(jì)形式強(qiáng)制干預(yù)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的工程決算。根據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)組成的審計(jì)組對(duì)審計(jì)事項(xiàng)實(shí)施審計(jì)后，應(yīng)當(dāng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)報(bào)告；審計(jì)機(jī)關(guān)審定審計(jì)報(bào)告，對(duì)審計(jì)事項(xiàng)作出評(píng)價(jià)，出具審計(jì)意見(jiàn)書(shū)；對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為，需要依法給予處理、處罰的，作出審計(jì)決定書(shū)。

這里有必要區(qū)分“審計(jì)報(bào)告”、“審計(jì)意見(jiàn)書(shū)”、“審計(jì)決定書(shū)”這三個(gè)概念。審計(jì)報(bào)告是審計(jì)組向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)出具的報(bào)告（《審計(jì)法》第39條），審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)該報(bào)告作出審計(jì)意見(jiàn)書(shū)或?qū)徲?jì)決定書(shū)，因而審計(jì)報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的報(bào)告，對(duì)外不發(fā)生法律效力。審計(jì)意見(jiàn)書(shū)是根據(jù)審計(jì)報(bào)告對(duì)審計(jì)事項(xiàng)作出的評(píng)價(jià)，不進(jìn)行處理和處罰的只出具審計(jì)意見(jiàn)書(shū)。但被審計(jì)單位如有違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為，且情節(jié)顯著輕微的，可以在審計(jì)意見(jiàn)書(shū)中予以指明并令其糾正（《審計(jì)法》第40條；《審計(jì)法實(shí)施條例》第41條）。審計(jì)意見(jiàn)書(shū)也送達(dá)被審計(jì)單位和有關(guān)單位，但其法律性質(zhì)屬于行政指導(dǎo)行為，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。審計(jì)意見(jiàn)書(shū)不需要向行政相對(duì)人告訴行政復(fù)議權(quán)和訴權(quán)，也不能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。審計(jì)決定書(shū)是對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為需要給予處理、處罰的，由審計(jì)機(jī)關(guān)作出的含有處理、處罰內(nèi)容的決定（《審計(jì)法》第40條；《審計(jì)法實(shí)施條例》第41條）。審計(jì)決定書(shū)送達(dá)被審計(jì)單位和有關(guān)單位，并需要向行政相對(duì)人告訴行政復(fù)議權(quán)。被審計(jì)單位未按規(guī)定期限和要求執(zhí)行審計(jì)決定的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令執(zhí)行；仍不執(zhí)行的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行（《審計(jì)法實(shí)施條例》第45條）。

可見(jiàn)審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)既屬于行政監(jiān)督行為，也屬于行政處理、處罰行為，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。審計(jì)署、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等六部委聯(lián)合印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》第14條對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算的行政處理、處罰作了如下規(guī)定：“工程價(jià)款結(jié)算中多計(jì)少計(jì)的工程款應(yīng)予調(diào)整；建設(shè)單位已簽證多付工程款的，應(yīng)予收繳。施工單位偷工減料、虛報(bào)冒領(lǐng)工程款金額較大、情節(jié)嚴(yán)重的，除按違紀(jì)金額處以20%以下罰款外，對(duì)質(zhì)量低劣的工程項(xiàng)目，應(yīng)由有關(guān)部門(mén)查明責(zé)任并由施工單位限期修復(fù)，費(fèi)用由責(zé)任方承擔(dān)。”這些行政處理、處罰行為均具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

（二）法律對(duì)施工單位否定審計(jì)決定書(shū)的準(zhǔn)確性和有效性完全提供了救濟(jì)渠道，就是提起行政復(fù)議或行政訴訟。如果認(rèn)為審計(jì)決定書(shū)對(duì)施工單位無(wú)任何約束力，則設(shè)立國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)制度即變得毫無(wú)意義。在一份生效的審計(jì)決定書(shū)未經(jīng)行政程序撤銷前，人民法院必須認(rèn)定或假定它是正確的、有效的，并應(yīng)當(dāng)以該審計(jì)決定書(shū)作為判決建筑工程承包合同案件的依據(jù)審計(jì)決定書(shū)的法律性質(zhì)決定了它是一種可訴的具體行政行為，被審計(jì)單位（發(fā)包方）當(dāng)然有權(quán)提起行政復(fù)議和行政訴訟，與該審計(jì)決定書(shū)有法律上利害關(guān)系的承包方根據(jù)《行政復(fù)議法》第7條、第9條及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第12條的規(guī)定，也有權(quán)提起行政復(fù)議和行政訴訟。承包方與審計(jì)決定書(shū)法律上的利害關(guān)系在于，審計(jì)決定書(shū)對(duì)承包方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。因?yàn)楸粚徲?jì)單位（即國(guó)家建設(shè)單位或發(fā)包方）對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)處理、處罰決定必須執(zhí)行，如拒不執(zhí)行，法院可強(qiáng)制執(zhí)行（除非因行政復(fù)議或行政訴訟而被撤銷），換言之，被審計(jì)單位只能按照審計(jì)決定書(shū)不扣付核減的工程款，如已多支付，也應(yīng)予收繳。

如此，必然對(duì)承包方可收取的工程款產(chǎn)生實(shí)際影響。實(shí)踐中有一種論調(diào)認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)就國(guó)家建設(shè)單位財(cái)務(wù)收支作出的審計(jì)決定書(shū)，系國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)基于行政管理所作出的一種具體行政行為，而施工單位并非該具體行政行為的相對(duì)人，故對(duì)其無(wú)任何約束力。也就是說(shuō)，如果審計(jì)決定書(shū)的行政處理是扣付核減的工程款，對(duì)這筆扣付的工程款，國(guó)家建設(shè)單位仍應(yīng)如數(shù)支付給施工單位，國(guó)家建設(shè)單位對(duì)這筆損失應(yīng)自己承擔(dān)；如國(guó)家建設(shè)單位已多支付給了施工單位，則應(yīng)從國(guó)家建設(shè)單位收繳，而不是從施工單位收繳。我們可以看出，如果這種觀點(diǎn)成立的話，則最后承擔(dān)這筆核減工程款的仍是國(guó)家建設(shè)單位，資金來(lái)源仍是國(guó)家資金，這樣的話，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)等于空忙一場(chǎng)，受損失的還是國(guó)家投資，得益仍是那小部分人，審計(jì)不審計(jì)一個(gè)樣，難道這就是國(guó)家設(shè)立國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的初衷嗎？顯然不是。既然不是，我們就可以得出審計(jì)決定書(shū)對(duì)施工單位有約束力、對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的結(jié)論。

因此，施工單位對(duì)審計(jì)決定書(shū)有異議的，應(yīng)首先作為法律上利害關(guān)系人以原告名義向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可提起行政訴訟，要求撤銷審計(jì)決定。法院不應(yīng)允許施工單位繞過(guò)對(duì)審計(jì)決定書(shū)的行政訴訟程序，而直接在民事訴訟中對(duì)審計(jì)決定書(shū)提出異議甚至否定審計(jì)決定書(shū)的法律效力。審計(jì)決定書(shū)的有效性和準(zhǔn)確性只能在行政訴訟程序中解決，法院無(wú)權(quán)在民事訴訟程序中解決一份行政處理、處罰決定的準(zhǔn)確性和有效性問(wèn)題。在一份生效的審計(jì)決定書(shū)未經(jīng)行政程序撤銷前，人民法院必須認(rèn)定或假定它是正確的、有效的，應(yīng)當(dāng)以該審計(jì)決定書(shū)作為判決建筑工程承包合同案件的依據(jù)，而不應(yīng)不理會(huì)對(duì)建設(shè)單位和施工單位均有約束力的審計(jì)決定書(shū)，更不能如浙江省高級(jí)人民法院(1997)浙法經(jīng)字16號(hào)通知所指出的“以建設(shè)銀行的鑒定結(jié)論否定審計(jì)結(jié)論”。

三、從《合同法》規(guī)定來(lái)看，未經(jīng)撤銷的審計(jì)決定書(shū)也可以否定建設(shè)單位與承建單位的有關(guān)竣工決算合同條款的效力。（一）施工單位在承包國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)視為無(wú)條件接受了以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為竣工結(jié)算的依據(jù)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算須經(jīng)強(qiáng)制審計(jì)，是完全公開(kāi)的國(guó)家法規(guī)規(guī)定，應(yīng)視為國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件的默示內(nèi)容，作為承包國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的施工單位無(wú)理由不知道。因此施工單位一旦對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目承包提交投標(biāo)書(shū)，就意味著他們無(wú)條件接受了以審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)論作為工程竣工決算的依據(jù)，即使實(shí)際簽訂的建設(shè)工程承包合同條款中排除了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)，也因?yàn)檫`反了全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《審計(jì)法》和國(guó)務(wù)院頒布的《審計(jì)法實(shí)施條例》的強(qiáng)制規(guī)定而無(wú)效。

（二）即便國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)了工程決算價(jià)款，如該價(jià)款與審計(jì)部門(mén)審計(jì)決定書(shū)確定的工程決算價(jià)款不一致，審計(jì)決定書(shū)也可以否定當(dāng)事人之間工程決算協(xié)議的法律效力我國(guó)《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（四）損害社會(huì)公共利益”。我國(guó)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算實(shí)施強(qiáng)制審計(jì)，目的就是為了國(guó)家利益和維護(hù)社會(huì)公共利益。實(shí)踐中存在著國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目施工單位偷工減料、虛報(bào)冒領(lǐng)工程款的現(xiàn)象，還有國(guó)家建設(shè)單位的有關(guān)人員與施工單位惡意串通，故意多計(jì)工程款，事后再私下分臟的情形，這顯然是一種損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為。通過(guò)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的強(qiáng)制審計(jì)，可很大程度上防止和避免這種損公肥私、侵害全體納稅人利益的行為。如果施工單位對(duì)審計(jì)決定書(shū)的準(zhǔn)確性和有效性持異議，法律也為他們提供了行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)渠道。只要審計(jì)機(jī)關(guān)未提供施工單位多計(jì)工程款的證據(jù)，法院自會(huì)以審計(jì)決定書(shū)依據(jù)不足而予以撤銷。但只要審計(jì)決定書(shū)未經(jīng)行政訴訟程序被撤銷之前，法院只能認(rèn)定審計(jì)決定書(shū)的法律效力，以損害社會(huì)公共利益為由或以惡意串通，損害國(guó)家利益為由而認(rèn)定建設(shè)單位與施工單位達(dá)成的竣工決算協(xié)議無(wú)效。因此，最高院《電話答復(fù)意見(jiàn)》規(guī)定的“審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力”一語(yǔ)確有不妥，而浙江省高級(jí)人民法院(1997)浙法經(jīng)字16號(hào)通知規(guī)定才是正確的。

（三）如果審計(jì)決定書(shū)不能否定建設(shè)單位與承建單位的有關(guān)竣工決算合同條款的效力，則國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)將失去意義如果經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)決定書(shū)核減了工程款，而施工單位繞過(guò)行政訴訟程序直接到法院起訴，法院不顧審計(jì)決定書(shū)核減的工程款，僅依據(jù)建設(shè)單位和施工單位達(dá)成的竣工決算協(xié)議仍將該核減的工程款判決支付給施工單位，則審計(jì)機(jī)關(guān)為執(zhí)行審計(jì)決定書(shū)，只能從建設(shè)單位收繳這筆款項(xiàng)，這樣受損失的仍是國(guó)家資產(chǎn)。如此會(huì)導(dǎo)致十分荒謬的結(jié)果，即審計(jì)不僅不能保護(hù)國(guó)家資產(chǎn)的流失，還擴(kuò)大了損失（審計(jì)的人力、物力、財(cái)力），設(shè)置國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)將失去實(shí)際意義。

四、從最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》來(lái)看，人民法院也應(yīng)以審計(jì)決定書(shū)作為認(rèn)定本案事實(shí)的依據(jù)《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第七十七條第一款第(一)項(xiàng)就數(shù)個(gè)證據(jù)對(duì)同一事實(shí)的證明力作了如下規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體依職權(quán)制作的公文書(shū)證的證明力一般大于其他書(shū)證”。審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)又稱國(guó)家審計(jì)，不同于一般社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的社會(huì)審計(jì)，主要表現(xiàn)在：第一，性質(zhì)不同。國(guó)家審計(jì)是代表國(guó)家對(duì)政府部門(mén)、企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位之間形成的是行政關(guān)系。而社會(huì)審計(jì)組織是受委托人的委托從事審計(jì)查證和咨詢業(yè)務(wù)的事業(yè)法人，實(shí)行有償服務(wù)，自收自支，獨(dú)立核算，依法納稅，它與委托人之間形成的是民事契約關(guān)系。第二，目的不同。國(guó)家審計(jì)是基于整個(gè)國(guó)家管理監(jiān)督的需要，其目的是維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。社會(huì)審計(jì)組織的審計(jì)查證是按局部需要建立起來(lái)的民事有償服務(wù)關(guān)系。第三，手段不同。國(guó)家審計(jì)是按行政服從原則建立起來(lái)的行政隸屬關(guān)系，是強(qiáng)制性的，所以，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中享有許多行政權(quán)，它可以對(duì)違反審計(jì)法規(guī)的被審計(jì)單位采取一些行政強(qiáng)制措施，甚至可以給予一些行政處罰。社會(huì)審計(jì)組織和委托人之間是按平等協(xié)商原則建立起來(lái)的有償服務(wù)關(guān)系，雙方地位是平等的，任何一方都不能享有超越于他方的特權(quán)?？梢?jiàn)，審計(jì)決定書(shū)是國(guó)家機(jī)關(guān)依照《審計(jì)法》賦予的行政職權(quán)而作出的，而社會(huì)審計(jì)組織非國(guó)家機(jī)關(guān)，也不是社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)上述規(guī)定，本案中，審計(jì)機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的審計(jì)決定書(shū)的證明力大于作為社會(huì)審計(jì)的建設(shè)銀行的工程造價(jià)鑒定書(shū)，人民法院理當(dāng)以前者作為認(rèn)定本案事實(shí)的依據(jù)。

五、從特別法優(yōu)先于普通法適用的法理來(lái)看，人民法院也應(yīng)以審計(jì)決定書(shū)作為判決的依據(jù)《合同法》允許當(dāng)事人對(duì)合同價(jià)款依照自愿原則進(jìn)行約定是普通法，而有關(guān)審計(jì)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的竣工決算價(jià)款確定實(shí)施強(qiáng)制干預(yù)是特別法，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)核減工程造價(jià)。