中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授，中國政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任，法學(xué)博士

　　行政訴訟與行政復(fù)議共同構(gòu)成了行政爭議法律的主體內(nèi)容，當(dāng)事人自由選擇復(fù)議與訴訟，是行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系中最重要的原則。但存在某些例外，如復(fù)議前置乃至復(fù)議終局等。行政訴訟與行政復(fù)議之間的銜接關(guān)系，可以概括為復(fù)議訴訟自由選擇、復(fù)議前置但不終局、復(fù)訴自由但復(fù)議終局、復(fù)議前置且終局四種基本類型，以下逐一闡釋。

　　復(fù)議訴訟自由選擇

　　這是當(dāng)事人選擇救濟(jì)程序的一般模式，適用于絕大部分行政糾紛。如果一個案件同時屬于行政訴訟與行政復(fù)議受案范圍，當(dāng)事人既可以直接選擇向法院起訴，也可以選擇先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定仍不服再提起行政訴訟。對此著重理解幾點(diǎn):

　　已經(jīng)訴訟，不得復(fù)議。當(dāng)事人已經(jīng)對某一行政糾紛提起訴訟的，一旦法院受理，無論法院是否已經(jīng)作出判決，當(dāng)事人都不得再就同一爭議申請行政復(fù)議。因?yàn)楦鶕?jù)司法最終的原理，只可能出現(xiàn)復(fù)議在先訴訟在后的情況，絕不可能顛倒過來。當(dāng)然，如果原告在起訴之后又撤訴了，可以當(dāng)做他從來沒有起訴過，如果此時尚在行政復(fù)議的申請期限之內(nèi)，則當(dāng)事人仍可申請復(fù)議，不受此限。

　　已經(jīng)復(fù)議，暫緩訴訟。當(dāng)事人如果就同一爭議同時提起行政訴訟又申請行政復(fù)議的，應(yīng)由先受理的機(jī)關(guān)管轄;如果兩機(jī)關(guān)同時受理的，則由當(dāng)事人任選其一。如當(dāng)事人已經(jīng)申請行政復(fù)議的，則在復(fù)議期間不得再就同一爭議向法院起訴;只有在復(fù)議決定作出之后，或復(fù)議期限屆滿之后，或當(dāng)事人撤回復(fù)議申請之后，才能就該爭議向法院起訴。

　　復(fù)后再訴，時間受限。如果當(dāng)事人經(jīng)過復(fù)議之后仍然不服，繼續(xù)向法院起訴的，受到期限上的限制。這種期限原則上是15天，如果其他法律另有規(guī)定的，從其例外。這一期限的起算有兩種方式:復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的，從當(dāng)事人收到復(fù)議決定書之日起算;復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作出復(fù)議決定的，從復(fù)議審理期滿之日起算。

　　一事一議，不得重復(fù)。原則上，復(fù)議機(jī)關(guān)只對同一行政爭議處理一次，當(dāng)事人如對復(fù)議機(jī)關(guān)的處理決定不服，可以依法提起行政訴訟，不能再就此事向原來的復(fù)議機(jī)關(guān)或其他復(fù)議機(jī)關(guān)申請重新復(fù)議?！耙皇乱蛔h”存在例外，就是對于省部級行政單位的行為，在申請原機(jī)關(guān)一次復(fù)議失敗之后，仍可選擇向國務(wù)院申請做二次復(fù)議(法律上稱為裁決)。

　　復(fù)議前置但不終局

　　除上述自由選擇關(guān)系之外，其他情況均屬復(fù)議與訴訟關(guān)系的例外。最常見的，就是復(fù)議前置但并不終局的情況(簡稱復(fù)議前置)。在這種關(guān)系中，當(dāng)事人對特定的行政爭議不服的，必須先行申請復(fù)議;對復(fù)議決定仍然不服，或復(fù)議機(jī)關(guān)拒不作出處理的，再行提起行政訴訟;當(dāng)事人就此類爭議直接提起行政訴訟的，法院不予受理。

　　如侵犯既得自然資源權(quán)利案件，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服再提起行政訴訟。

　　對于這一規(guī)定，最高人民法院又專門于2003年作出了司法解釋，指出上述條款所規(guī)定的具體行政行為，必須是確認(rèn)自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的具體行政行為;而對于涉及自然資源權(quán)利的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行為提起行政訴訟的，無須復(fù)議前置。

　　綜合以上規(guī)定，可以歸納出對于這類案件，只有同時滿足兩個條件才需要復(fù)議前置:侵犯的是既得的自然資源權(quán)利，如果當(dāng)事人尚未取得這些權(quán)利或這些權(quán)利尚在爭議當(dāng)中，受到損害的只是一種可期待的權(quán)利，不符合本條規(guī)定。被復(fù)議的行為確認(rèn)了該自然資源權(quán)利，注意這里的“確認(rèn)”二字應(yīng)作廣義理解，即無論何種具體行政行為，只要這種行為作出后將該自然資源權(quán)利的歸屬確定了下來，利益受到損害的人不服的就需要先經(jīng)復(fù)議方能訴訟。這種確認(rèn)自然資源權(quán)利的行為，可以是行政確認(rèn)行為，也可以是行政許可、行政裁決等其他行為，不局限于狹義的行政確認(rèn)。

　　復(fù)訴自由但復(fù)議終局

　　復(fù)訴自由但復(fù)議終局關(guān)系，也是行政訴訟與行政復(fù)議關(guān)系中的特例。其含義是:當(dāng)事人如對特定行政爭議不服，既可以提起行政訴訟，也可以申請行政復(fù)議，而一旦申請了行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)的決定就具有終局的效力，對該決定當(dāng)事人不得再行提起訴訟。

　　如省部級單位對自身行為的復(fù)議決定，根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，當(dāng)事人不服省部級行政機(jī)關(guān)具體行政行為時，其救濟(jì)途徑有兩種:一是直接起訴，二是向原機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。如果當(dāng)事人選擇行政復(fù)議的，對其復(fù)議決定不服仍有兩種選擇:一是起訴，二是申請國務(wù)院作出裁決，在這里，國務(wù)院的裁決實(shí)際上就是一種二次復(fù)議決定。當(dāng)事人如果選擇國務(wù)院裁決，則該裁決具有終局效力，不得再對其提起行政訴訟。這一規(guī)定的目的，是要避免國務(wù)院成為行政訴訟被告。因此，對省部級單位就自身行為作出的復(fù)議決定而言，其法律救濟(jì)方式就屬于復(fù)議(二次復(fù)議)與訴訟自由選擇，但復(fù)議終局的關(guān)系。

　　復(fù)議前置且終局

　　復(fù)議前置且終局關(guān)系，是行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系中最為特殊的一種。在這種關(guān)系之下，當(dāng)事人對特定行政爭議不服時，必須先申請復(fù)議，而一旦申請復(fù)議，復(fù)議決定又產(chǎn)生終局效力，不得再對其提起行政訴訟。對于此類爭議，當(dāng)事人只有行政復(fù)議一種選擇，不得提起行政訴訟。

　　例如，某市A、B相鄰兩村就某一土地所有權(quán)發(fā)生爭執(zhí)，該地歷史上歸B村所有，最后兩村申請市政府解決。市政府作出了爭議土地歸A村的決定，B村不服向省政府申請復(fù)議。省政府根據(jù)幾年前其作出的有關(guān)行政區(qū)劃勘定的決定，改變了市政府的裁決，將爭議的土地裁決給B村。此案便同時符合《行政復(fù)議法》第30條兩款規(guī)定的情形，此時，省政府的裁決已經(jīng)具有終局效力，足以排除司法救濟(jì)。即使A村不服復(fù)議決定，也不能再提起行政訴訟了。