內(nèi)容提要:本文在比較中國(guó)和新加坡園區(qū)體制的基礎(chǔ)上，分析了提高交易速度、提升載體質(zhì)量以及保證服務(wù)水平等方面的體制原因，提出了改進(jìn)中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制設(shè)計(jì)的政策建議。

關(guān)鍵詞:管理體制　　國(guó)際比較　　新加坡　　中國(guó)

　　中國(guó)園區(qū)始于80年代初期--深圳等4個(gè)特區(qū)的建設(shè)。1985年，國(guó)務(wù)院確定了14個(gè)沿海開(kāi)放城市，并建立了14個(gè)國(guó)家級(jí)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（ETDZ）。建立這些特區(qū)的主要目的是為了吸引外資并鼓勵(lì)出口。80年代末，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)設(shè)立了一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，目的在于通過(guò)利用國(guó)內(nèi)的研究開(kāi)發(fā)能力來(lái)發(fā)展我國(guó)的高科技企業(yè)。到目前為止，我國(guó)外經(jīng)貿(mào)部下設(shè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)共有47個(gè)，科技部批準(zhǔn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)共有53個(gè)。這些特區(qū)都位于我國(guó)的主要城市。90年代，省、市縣以及鄉(xiāng)政府建立了幾千家各類開(kāi)發(fā)區(qū)，其中一部分非常成功，也有許多開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)營(yíng)狀況卻不盡如人意。對(duì)于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō)，其政策導(dǎo)向主要是：吸引世界經(jīng)濟(jì)中位居主導(dǎo)地位國(guó)家的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)來(lái)華投資，主要包括美國(guó)、歐盟、日本以及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家中尋求特定的發(fā)展地域的跨國(guó)公司。為了吸引外商投資，工業(yè)園必須具備一定的地理優(yōu)勢(shì)。政府可以通過(guò)工業(yè)園為投資者提供公共產(chǎn)品。而80年代的發(fā)展過(guò)程恰好證明了這一點(diǎn)。在包括新加坡在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家，由于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市的擁擠、生活費(fèi)用的提高以及房地產(chǎn)價(jià)格的上升等許多方面的問(wèn)題，導(dǎo)致許多公司在國(guó)外尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，包括到中國(guó)建立分支機(jī)構(gòu)等。與此同時(shí)，新加坡已經(jīng)有能力承擔(dān)尖端產(chǎn)品的生產(chǎn)，并通過(guò)不斷提高園區(qū)的服務(wù)能力和容量來(lái)吸引外國(guó)大公司的研發(fā)部門和總部。這也是我國(guó)各級(jí)政府部門正在做的事情。

　　一、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)與新加坡科技工業(yè)園的制度比較

　　蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀可以從環(huán)境和制度方面解釋我國(guó)與新加坡在園區(qū)發(fā)展方面廣度和深度的不同。蘇州工業(yè)園區(qū)到現(xiàn)在已經(jīng)有7年的歷史。從開(kāi)發(fā)商的角度看，蘇州工業(yè)園區(qū)是到目前為止發(fā)展?fàn)顩r最好的園區(qū)。但是這個(gè)園區(qū)的發(fā)展過(guò)程卻生動(dòng)地展現(xiàn)了我國(guó)與新加坡在園區(qū)發(fā)展方面的不同。

　　一是競(jìng)爭(zhēng)程度不同。在中國(guó)，園區(qū)是一個(gè)典型的地方政府項(xiàng)目。幾千個(gè)有不同級(jí)別的政府組建的園區(qū)之間正在進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。以蘇州工業(yè)園為例，規(guī)劃在市區(qū)建立一個(gè)70平方公里的園區(qū)，以此來(lái)使這個(gè)地區(qū)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。從這個(gè)意義上講，這與裕廊地區(qū)的情形非常相似，因?yàn)樵＠鹊貐^(qū)的園區(qū)建設(shè)實(shí)際上也是由政府主管的。但與其不同的是，在蘇州還有很多其他的工業(yè)園區(qū)，而其中至少有3家：蘇州新加坡工業(yè)園，蘇州高新技術(shù)園區(qū)以及昆山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（臺(tái)商投資為主的開(kāi)發(fā)區(qū)），在進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)在鄰近的江蘇省、浙江省以及上海市同樣也有很多的園區(qū)，它們之間也在進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。最大的競(jìng)爭(zhēng)者來(lái)自上海。距離蘇州新加坡工業(yè)園最近的是蘇州高新技術(shù)園區(qū)，只有10公里的距離。這兩個(gè)工業(yè)園都有各自的主管領(lǐng)導(dǎo)，并同時(shí)從屬于蘇州市政府。盡管高新技術(shù)園區(qū)建立的時(shí)間比較長(zhǎng)，但從資金和技術(shù)方面講，新加坡園卻更勝一籌。它們?cè)谑袌?chǎng)上進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)在中國(guó)很常見(jiàn)，但在新加坡卻不是這樣。

　　二是兩國(guó)管理機(jī)構(gòu)的自主權(quán)不同。裕廊鎮(zhèn)管理局公司有很高的自主權(quán)，只要符合新加坡政府的工業(yè)政策，就有權(quán)吸引各種類型的投資者。但是在中國(guó)，情況就不一樣了。就投資項(xiàng)目的批準(zhǔn)和許可證的頒發(fā)來(lái)看，中國(guó)的各級(jí)政府是根據(jù)單個(gè)項(xiàng)目的投資額來(lái)頒發(fā)投資項(xiàng)目的許可證的。投資額在1億美元以上的項(xiàng)目，需國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；投資額在3000萬(wàn)美元以上的項(xiàng)目，要由部委（國(guó)家計(jì)委和外經(jīng)貿(mào)部）批準(zhǔn)；3000萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目，由省政府批準(zhǔn)（包括國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）；地區(qū)一級(jí)的項(xiàng)目可以在1000萬(wàn)美元以下。盡管蘇州新加坡工業(yè)園享有中國(guó)國(guó)內(nèi)最高的批準(zhǔn)權(quán)限--1億美元，但仍然不能隨便批準(zhǔn)單個(gè)項(xiàng)目，許多項(xiàng)目的審批還要得到中央政府的批準(zhǔn)。對(duì)于其他一些事項(xiàng)，包括海關(guān)（中央或?。①Y金以及外匯（中央或?。?、土地定額（中央）、勞動(dòng)力流動(dòng)（省以及城市）、特殊行業(yè)的許可（中央）等問(wèn)題，也是如此。這將不可避免的增加信息傳遞的時(shí)間以及進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程。

　　三是兩個(gè)國(guó)家的園區(qū)主管部門的責(zé)任范圍不同。裕廊鎮(zhèn)管理局本質(zhì)上是一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，而中國(guó)的園區(qū)管理機(jī)關(guān)卻是準(zhǔn)政府。蘇州新加坡工業(yè)園的主管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是由蘇州市人民代表大會(huì)授權(quán)，由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門認(rèn)可的管理委員會(huì)。這個(gè)管理委員會(huì)有批準(zhǔn)項(xiàng)目，批準(zhǔn)城市規(guī)劃以及園區(qū)規(guī)劃的權(quán)力，同時(shí)能發(fā)放居民暫住證，管理貿(mào)易和市場(chǎng)，征稅，發(fā)放商業(yè)許可證等。它不僅是園區(qū)的開(kāi)發(fā)者，同時(shí)也是園區(qū)的推廣者（招商）。委員會(huì)同時(shí)還提供警察、稅收、海關(guān)、社會(huì)保障、教育、計(jì)劃生育、全民體育運(yùn)動(dòng)，以及社區(qū)發(fā)展、勞工等多項(xiàng)公共服務(wù)，甚至還涉及到黨群工作和政治工作等。在中國(guó)有些地方的管理委員會(huì)甚至還有立法、執(zhí)法和司法功能等。因此，中國(guó)的園區(qū)管理機(jī)關(guān)實(shí)際上是一個(gè)地方政府，它的責(zé)任范圍實(shí)在是太大了。

　　四是兩國(guó)的開(kāi)發(fā)模式不同。裕廊鎮(zhèn)管理局采用的是一種公司模式，它投資于土地和設(shè)施并通過(guò)其產(chǎn)品和服務(wù)的銷售來(lái)獲得收入。它們所要考慮的主要事項(xiàng)是土地的生產(chǎn)力，設(shè)施的使用率以及地產(chǎn)的銷售。然而在中國(guó)，園區(qū)的開(kāi)發(fā)完全是由政府主導(dǎo)的。政府（園區(qū)管理委員會(huì)）參與了從規(guī)劃到建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、征用土地、建設(shè)工業(yè)廠房設(shè)施、推銷工業(yè)設(shè)施以及獲得收入的全過(guò)程，更為重要的是，獲得稅收收入。因此，園區(qū)的設(shè)施和服務(wù)在某種程度上得到了政府的補(bǔ)貼，政府是真正的開(kāi)發(fā)商。政府建立園區(qū)的主要目的是獲得稅收收入，保持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

新加坡和中國(guó)在園區(qū)環(huán)境和制度方面比較表

　　蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)際上是將公司模式嵌入了政府模式中。開(kāi)發(fā)商（新蘇開(kāi)發(fā)公司）試圖以裕廊鎮(zhèn)管理局模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)，但卻不能獲得稅收收入，收入進(jìn)入了管理委員會(huì)的財(cái)政局。盡管從理論上講，委員會(huì)可以對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行補(bǔ)貼，但卻會(huì)因此而增加協(xié)調(diào)的過(guò)程。如果我們將新加坡政府看作管理委員會(huì)，理解起來(lái)可能會(huì)更容易一些。裕廊鎮(zhèn)管理局作為法定機(jī)構(gòu)主要從政府的財(cái)政以及國(guó)有銀行貸款獲得資金支持。裕廊鎮(zhèn)管理局所保留的大量廉價(jià)土地是土地法案出臺(tái)的結(jié)果。裕廊鎮(zhèn)管理局建立園區(qū)的主要目的不是為了獲取利潤(rùn)，而是為了保持長(zhǎng)期的壟斷地位，它可以通過(guò)逐漸賣掉其土地和房地產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)賬目的平衡。與此同時(shí)，新加坡政府從進(jìn)入園區(qū)的投資者手中獲得了大量的稅收收入，并能以此對(duì)裕廊鎮(zhèn)管理局提供補(bǔ)貼。如果我們以這種方式來(lái)進(jìn)行園區(qū)的開(kāi)發(fā)，這與中國(guó)國(guó)內(nèi)的大部分園區(qū)開(kāi)發(fā)模式非常相似。

　　五是兩國(guó)開(kāi)發(fā)的范圍不同。裕廊鎮(zhèn)管理局只是進(jìn)行工業(yè)土地和房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，這和一個(gè)真正的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)范圍非常相似。在中國(guó)，園區(qū)的開(kāi)發(fā)商不僅要進(jìn)行工業(yè)土地和房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，同時(shí)還要進(jìn)行市政能源項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，例如發(fā)電廠、供暖廠、排污廠以及自來(lái)水廠等。有時(shí)，開(kāi)發(fā)商還要負(fù)責(zé)通信設(shè)施以及有線電視設(shè)備的安裝，高速公路的建設(shè)，天然氣主管道的鋪設(shè)，居民區(qū)的開(kāi)發(fā)，學(xué)校的建設(shè)以及公共設(shè)施的建設(shè)等。責(zé)任的廣泛是市政府的一個(gè)典型特征，這將不可避免地帶來(lái)成本。這種模式不能被擴(kuò)展到市場(chǎng)化的行業(yè)和設(shè)施，因?yàn)樵诩ち业母?jìng)爭(zhēng)下，承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任將會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)者處于不利的地位。大量的成本只能從吸引外資的稅收收入中獲得。

　　二、對(duì)我國(guó)園區(qū)發(fā)展的建議

　　--增強(qiáng)園區(qū)的獨(dú)立性

　　園區(qū)所從事的基本上是競(jìng)爭(zhēng)性的活動(dòng)。在一個(gè)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和全球競(jìng)爭(zhēng)都很激烈的環(huán)境中，商業(yè)活動(dòng)的交易速度至關(guān)重要。在像中國(guó)這樣的大國(guó)中，中央政府離一線業(yè)務(wù)的操作非常遠(yuǎn)。為了避免對(duì)整個(gè)管理構(gòu)架進(jìn)行全面調(diào)整，中央政府可以將權(quán)力下放，這是解決問(wèn)題的一個(gè)很好的方法。管理層的權(quán)力下放之后，工業(yè)園的開(kāi)發(fā)就能夠作為一個(gè)地方項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，這是現(xiàn)行中國(guó)組織法4級(jí)政府機(jī)構(gòu)下，反映園區(qū)地方特性的要求。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，部分權(quán)力下放后，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（ETDZs）和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)可以建立和發(fā)展，這直接促進(jìn)了過(guò)去十幾年園區(qū)的快速發(fā)展。與新加坡相比，中國(guó)園區(qū)的交易速度還是較慢。在中國(guó)這樣單一制的國(guó)家，進(jìn)一步解除管制是非常必要的，它能夠大大減少由于溝通和協(xié)調(diào)所帶來(lái)的信息傳遞過(guò)程。

　　--減少園區(qū)的責(zé)任范圍

　　工業(yè)園從事的是商業(yè)活動(dòng)。在中國(guó)園區(qū)發(fā)展的早期，由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共設(shè)施不完備，園區(qū)成為進(jìn)行城鎮(zhèn)化的工具。現(xiàn)在，許多園區(qū)的發(fā)展已經(jīng)十分成熟，或者已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，因此，有必要對(duì)園區(qū)進(jìn)行改革。過(guò)多的社會(huì)責(zé)任使園區(qū)管理者不能集中精力進(jìn)行園區(qū)的開(kāi)發(fā)并提供相關(guān)的專業(yè)化服務(wù)，相應(yīng)減少工業(yè)園的責(zé)任能使工業(yè)園的管理者變得更加專業(yè)化，積累更多的專業(yè)知識(shí)，并能更加適應(yīng)快速多變的商業(yè)環(huán)境。許多責(zé)任可以移交給政府部門或者由社會(huì)力量來(lái)解決。

　　--調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)格局

　　中國(guó)的許多園區(qū)都處于惡性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，這種情況非常有害。競(jìng)爭(zhēng)不僅存在于國(guó)際、國(guó)內(nèi)和區(qū)域之間，在同一城市內(nèi)也存在。沒(méi)有人會(huì)明白為什么在北京、上海這樣的大城市里，會(huì)有幾十個(gè)園區(qū)在同時(shí)爭(zhēng)取相同的投資。過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)減小了經(jīng)濟(jì)規(guī)模，削弱園區(qū)的創(chuàng)新能力，人為降低土地以及其他設(shè)施的價(jià)格，浪費(fèi)土地資源，并降低基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。解決上述問(wèn)題的一個(gè)辦法是調(diào)整和限制園區(qū)的數(shù)量，另一個(gè)辦法是在一定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行園區(qū)的產(chǎn)業(yè)重組，將幾個(gè)園區(qū)合并成一個(gè)。

　　--鼓勵(lì)商業(yè)發(fā)展模式

　　在園區(qū)發(fā)展的早期，由政府主導(dǎo)的發(fā)展模式是較為合理的選擇。因?yàn)槭袌?chǎng)不完善，導(dǎo)致政府提供園區(qū)這一公共產(chǎn)品。然而在經(jīng)過(guò)了20年的發(fā)展之后，商業(yè)發(fā)展模式應(yīng)該逐漸在更廣泛的領(lǐng)域采用。在這種模式下，開(kāi)發(fā)商的行為更容易受到利益的影響。就提供服務(wù)而言，商業(yè)模式比政府模式更加以商業(yè)目標(biāo)為導(dǎo)向。即使是在由政府補(bǔ)貼的情況下，商業(yè)模式也仍然以利潤(rùn)為目標(biāo)。同時(shí)，商業(yè)模式能使園區(qū)開(kāi)發(fā)商更加充分的利用金融市場(chǎng)，如發(fā)行股票和債券等，減少對(duì)政府的依賴，并更容易與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手建立合資企業(yè)。這樣，通過(guò)兼并和收購(gòu)，開(kāi)發(fā)商可以在園區(qū)行業(yè)內(nèi)建立更好的工業(yè)組織結(jié)構(gòu)。

　　--學(xué)習(xí)新加坡經(jīng)驗(yàn)，采取園區(qū)市場(chǎng)推廣的高層安排

　　作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)政策工具，園區(qū)對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)做出了很大的貢獻(xiàn)。在中國(guó)目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，園區(qū)的管理者更傾向于將土地賣給出高價(jià)的購(gòu)買者，并且盡可能多地出售土地。然而，中國(guó)的土地資源實(shí)際上十分匱乏。快速的城鎮(zhèn)化將導(dǎo)致土地的大面積減少。對(duì)于一個(gè)有13億人口的大國(guó)來(lái)說(shuō)，這種狀況如果持續(xù)下去，將會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成很大的威脅。而要通過(guò)自由貿(mào)易進(jìn)口食物來(lái)養(yǎng)活這么多的人口，是一件非常困難的事。新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局的統(tǒng)一招商模式，有其合理意義。

　　--應(yīng)鼓勵(lì)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以市場(chǎng)方法進(jìn)行目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的招商

　　新加坡的方法是建立科技園，科技中心以及一些特定的工業(yè)區(qū)，如硬盤生產(chǎn)區(qū)等。從目前來(lái)看，這種方法比較成功。由政府來(lái)選擇某一行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)非常困難，也充滿了風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在高新技術(shù)領(lǐng)域。新加坡政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平，非常接近市場(chǎng)。但總的來(lái)說(shuō)，在產(chǎn)業(yè)選擇方法上，園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)及其上級(jí)主管部門不能承受大范圍的試錯(cuò)方式，尤其是當(dāng)這個(gè)行業(yè)處于經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的時(shí)候。園區(qū)更適合于一些引資活動(dòng)。對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)的培育是一種完全不同的做法。在這方面，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)揮了服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，正如新加坡在90年代初所做的那樣，政府將國(guó)外投資者產(chǎn)業(yè)的培育放在園區(qū)，而將國(guó)內(nèi)支柱產(chǎn)業(yè)的培育留給了市場(chǎng)。由于擁有比較豐富的研發(fā)資源和教育基礎(chǔ)，中國(guó)完全有能力做到這一點(diǎn)。

　　--中央政府和地方政府的作用應(yīng)該重新定位

　　在建立政府和企業(yè)伙伴關(guān)系方面，地方政府更加具有優(yōu)勢(shì)。園區(qū)作為執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的工具和生產(chǎn)交易的集中地，現(xiàn)在正在經(jīng)歷兩個(gè)層面的重組，一方面是全球價(jià)值鏈的垂直一體化，另一方面是水平方向的管理分權(quán)。在建立基礎(chǔ)性市場(chǎng)制度和親商政策方面，中央政府效率更高；而在利用園區(qū)培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)群方面，地方政府能夠更好地發(fā)揮作用。

作者：“北京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)研究”課題組 本報(bào)告執(zhí)筆：鮑克