——杭州、深圳等地城市管理工作考察報告

普陀區(qū)城管執(zhí)法局陳圣達 王成鋼

（2010.9.8）

 

為學(xué)習(xí)借鑒外地先進的城市管理經(jīng)驗，完善普陀區(qū)城市管理體制，推進“數(shù)字化城管”建設(shè)，提高城市管理整體水平，9月2日至3日，張禾波副區(qū)長帶領(lǐng)區(qū)城管、工商、環(huán)保、衛(wèi)生等部門負責(zé)人，赴杭州江干區(qū)、西湖區(qū)進行學(xué)習(xí)考察，4日至6日，區(qū)城管執(zhí)法局還考察了深圳寶安區(qū)的情況?，F(xiàn)將考察情況和和我區(qū)下步城市管理工作建議匯報如下：

一、兩地城市管理體制模式的基本概況

（一）杭州江干區(qū)、西湖區(qū)。實行建設(shè)、管理、執(zhí)法職能分開，分別由建設(shè)局、城管辦、執(zhí)法局負責(zé)。區(qū)城管辦與城管執(zhí)法局分設(shè)為兩個機構(gòu)，城市管理與行政處罰分別為兩個行政主體，各自獨立辦公。區(qū)城管辦主要負責(zé)綜合協(xié)調(diào)、考核指導(dǎo)和市政、市容、環(huán)衛(wèi)、綠化等審批管理及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改建、養(yǎng)護管理工作，俗稱“第二建設(shè)局”。區(qū)執(zhí)法局主要負責(zé)違法行為的查處。今年1月，江干區(qū)實行城管執(zhí)法“重心下移”，將執(zhí)法中隊的日常管理權(quán)、指揮權(quán)、考核權(quán)下放給街道，進一步落實了屬地管理責(zé)任。

在數(shù)字城管方面，杭州市立足“市、區(qū)、街、社”城市管理網(wǎng)絡(luò)，著眼“管理與養(yǎng)護、執(zhí)法、建設(shè)、經(jīng)營”分離的實際，建立了統(tǒng)一受理、層級協(xié)調(diào)、按責(zé)處置的運行模式，以及城市管理信息中心和城市管理協(xié)同平臺。江干區(qū)、西湖區(qū)均單獨設(shè)立了二級協(xié)同指揮中心，強化了派遣、協(xié)調(diào)、處置的職能。信息采集通過市場化模式運作。

（二）深圳寶安區(qū)。2007年撤銷城管辦成立城市管理局，與執(zhí)法局合署辦公，保留原城管辦的綜合協(xié)調(diào)職能。城市管理與執(zhí)法沒有分離為兩個部門，而是統(tǒng)一在一個正處級單位中。在運行上將城市管理與行政執(zhí)法兩部分的職能統(tǒng)合起來，實行兩塊牌子，一套班子，為本級市政市容主管部門和相對集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體，“管罰合一”，權(quán)責(zé)一致，責(zé)任明確。街道成立綜合執(zhí)法隊，為副處級單位，以區(qū)執(zhí)法局名義行使綜合執(zhí)法權(quán)，實行“一級執(zhí)法兩級管理”。

在數(shù)字城管方面，深圳市設(shè)市、區(qū)監(jiān)督指揮中心，監(jiān)督與指揮平臺合二為一。市級平臺協(xié)調(diào)解決重大城管問題，對各區(qū)及市級各相關(guān)單位進行監(jiān)督評價；區(qū)級平臺負責(zé)監(jiān)督員的管理、指揮派遣案件的處置，對區(qū)屬各相關(guān)單位進行監(jiān)督評價。區(qū)監(jiān)督指揮中心為副處級單位，單獨掛牌，設(shè)在區(qū)城管局內(nèi)，由區(qū)局負責(zé)管理。信息采集通過“外包”的形式實行市場化運作。

二、兩地城市管理的主要經(jīng)驗

（一）堅持“環(huán)境立區(qū)”。兩地區(qū)委、區(qū)政府都高度重視城市管理工作，堅持“環(huán)境立區(qū)”的科學(xué)發(fā)展理念，始終把城市管理工作當(dāng)作推動城市現(xiàn)代化進程、改善城市生活環(huán)境、提升城市品位的大事來抓，堅持“四高標(biāo)準(zhǔn)”（高起點規(guī)劃、高強度投入、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理），全力打造一流的城市環(huán)境。根據(jù)“建管并重，重在管理”的方針，建立了“有人管事、有錢辦事、有章理事”的工作機制，加大對城市管理工作的資金、人員、應(yīng)急工作和重大活動的投入保障力度，全面提高城市服務(wù)保障能力和長效管理水平。

（二）強化前置管理。城市管理管理在先，處罰在后，處罰應(yīng)該是管理無效后的補救手段。如果以罰代管，不僅使城管執(zhí)法的壓力越來越大，更難以提升整個城市管理的水平。因此，無論是杭州單獨設(shè)立的城市管理辦公室，還是深圳與城管執(zhí)法局合署辦公的城市管理局，兩地都十分重視前置管理，通過建章立制，有效協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的關(guān)系，強化行業(yè)管理與公眾參與，整合相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護管理以及有關(guān)行政許可審批監(jiān)管等職能，實行相關(guān)許可權(quán)與處罰權(quán)適度分離、又密切關(guān)聯(lián)的運行機制，提高了管理和執(zhí)法效能，降低了行政協(xié)調(diào)成本，減少了推諉扯皮現(xiàn)象。

（三）合理設(shè)置執(zhí)法權(quán)。2007年，深圳全面推進街道綜合執(zhí)法工作，先后賦予街道市容環(huán)境、藥品、林業(yè)、文化市場、安全生產(chǎn)等21項執(zhí)法權(quán)，但由于執(zhí)法范圍過廣，職能過散，技術(shù)性過強等原因，導(dǎo)致城管執(zhí)法難以承擔(dān)。為此，深圳又提出了綜合執(zhí)法職能劃定四條原則：即非固定場所的經(jīng)營行為，政府職能部門沒有執(zhí)法隊伍的，不需要專門儀器鑒定的，與市容市貌密切相關(guān)的。只有符合上述條件之一，方可納入綜合執(zhí)法范圍。今年8月份發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》（征求意見稿），進一步給城管“減負”，城管執(zhí)法范圍擬減至11項。深圳城管執(zhí)法權(quán)設(shè)置的變更說明，合理設(shè)權(quán)，按責(zé)處置，齊抓共管，是做好城市管理工作的關(guān)鍵。

（四）執(zhí)法“重心下移”。今年初，江干區(qū)實行城管執(zhí)法“重心下移”機制，把執(zhí)法中隊的日常指揮權(quán)、調(diào)度權(quán)、考核權(quán)，從原來的以條為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐詨K為主，下放到街道，實行雙重管理，街道干部與執(zhí)法人員雙向任職，方便了橫向聯(lián)系，激發(fā)了街道、社區(qū)的工作積極性。而深圳寶安區(qū)的街道綜合執(zhí)法隊的人事、財務(wù)由街道辦事處管理，日常工作由各街道辦事處指揮、調(diào)度和考核，使街道管理社會事務(wù)的能力得到加強，使基層發(fā)現(xiàn)的問題能夠及時進行處置。

（五）重視“數(shù)字城管”。一是領(lǐng)導(dǎo)重視。兩地都將推進“數(shù)字城管”作為的城管體制改革重要抓手，區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)都是親自掛帥，協(xié)調(diào)處理重大事項，建立了強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子和工作機構(gòu)，明確職責(zé)，按責(zé)處置，扎實推進，確保了數(shù)字城管工作的順利開展。二是舍得投入。如寶安區(qū)投入8000多萬元，用于數(shù)字城管建設(shè)，北京等地學(xué)習(xí)采用了該區(qū)的做法。三是落實機構(gòu)人員。同時，兩地的信息采集都實行市場化運作，克服了政府雇員采集信息存在的管理成本高、制約因素大等問題，保證了問題及時、全面、公正地巡查發(fā)現(xiàn)和采集上報。

（六）實行社會化運作。除數(shù)字城管信息采集等均采取市場化運作外，兩地還積極探索城市管理社會化運作模式。如深圳鑫梓潤物業(yè)管理公司向?qū)毎矃^(qū)西鄉(xiāng)城管承攬了包括城市綠化、消除四害、環(huán)衛(wèi)清潔等六項市政管理的服務(wù)，同時要輔助管理亂張貼、亂擺賣、乞討等七項城市管理“老大難”問題，實際效果明顯。江干區(qū)凱旋街道在鳳起橋下推行服務(wù)外包模式，由屬地單位牽頭，執(zhí)法中隊考核，并按照區(qū)域序化成績確定獎懲。目前，該處已實現(xiàn)每日“1＋6＋16”有效管控（由1名執(zhí)法隊員負責(zé)，6名保安人員管理，進行16小時不間斷管控），實現(xiàn)了序化管理“零扣分”。

三、我區(qū)城市管理下步工作建議

（一）完善我區(qū)城市管理體制

無論是杭州的城管辦與城管執(zhí)法局分設(shè)為兩個機構(gòu)，城市管理與行政處罰分別為兩個行政主體；還是深圳的撤銷城管辦成立城市管理局，與執(zhí)法局合署辦公。兩地都賦予了城管部門協(xié)調(diào)、管理和處罰權(quán)。我區(qū)的城管體制與杭州、深圳基本相同，根據(jù)區(qū)城管執(zhí)法局“三定方案”，執(zhí)法局與城管辦合署辦公，由執(zhí)法局承擔(dān)城管辦的日常工作，主要行使城市管理執(zhí)法和協(xié)調(diào)職責(zé)。應(yīng)該說我區(qū)的城市管理體制比較先進。但是，執(zhí)法局成立后，由于執(zhí)法任務(wù)的增加，區(qū)城管辦的協(xié)調(diào)管理職能有所削弱。下步要充分發(fā)揮城管辦的協(xié)調(diào)作用，通過聯(lián)席會議等方式將城市管理的任務(wù)分解到相關(guān)部門，依托“數(shù)字城管”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)職能部門的管理資源，通過城管委督察通報制度督促有關(guān)部門抓好落實，進一步形成齊抓共管的“大城管”格局。

杭州、深圳兩地由于街道管轄區(qū)域較大，為提高城市管理效率，兩地都成立了街道執(zhí)法隊伍，實行城管執(zhí)法“重心下移”，但同時又都保留了局屬直屬執(zhí)法隊，具體負責(zé)中心區(qū)域的管理。我區(qū)早在1999年就由區(qū)聯(lián)合執(zhí)法大隊、沈家門鎮(zhèn)政府、東港管委會，分別行使沈家門老城區(qū)主要道路、小街小弄及居民區(qū)、東港開發(fā)區(qū)的市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察管理職能，使城區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生面貌有了明顯改觀。但隨著形勢的發(fā)展，城市管理中出現(xiàn)了執(zhí)法職能不順、執(zhí)法資源浪費、存在執(zhí)法“空白點”等新問題，可見，實行街道執(zhí)法也存在一定的局限性。從目前我區(qū)的情況來看，由于街道規(guī)模和人口還相對較小，與大、中城市比較相對容易管理，因此，比較適宜采取區(qū)局直屬管理體制。這樣，便于區(qū)局集中優(yōu)勢執(zhí)法力量對城市的重點部位實施強化管理，以避免分散執(zhí)法、執(zhí)法力量不足的情況發(fā)生，有利于強化城市管理行政執(zhí)法工作。

為積極穩(wěn)妥推進我區(qū)城管執(zhí)法“重心下移”，落實街道社區(qū)的屬地管理責(zé)任，下步，要加快推進“城管進社區(qū)，對接網(wǎng)格化”管理工作，落實社區(qū)城管執(zhí)法人員，確保一個社區(qū)至少進駐一名隊員，三個社區(qū)為一個網(wǎng)格小組，實行統(tǒng)分結(jié)合、聯(lián)勤搭檔，具體負責(zé)轄區(qū)內(nèi)城市管理執(zhí)法監(jiān)察工作及配合社區(qū)開展市容環(huán)境衛(wèi)生的基礎(chǔ)性工作和整治工作。對社區(qū)隊員實行區(qū)局和街道社區(qū)雙重管理，在納入我局統(tǒng)一考核的同時，社區(qū)對社區(qū)隊員的評議考核享有建議權(quán)，在考核總分中占有一定比例。為鼓勵隊員進社區(qū)，提高隊員在網(wǎng)格化工作中的積極性，社區(qū)隊員的工資、各類津貼以及“四統(tǒng)一”規(guī)定的考核獎和個人福利，按我局標(biāo)準(zhǔn)享受，由我局負責(zé)發(fā)放。各社區(qū)要為進駐社區(qū)的城管執(zhí)法人員提供必要的辦公條件。同時，各社區(qū)要繼續(xù)履行社區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生第一責(zé)任人職責(zé)，充分發(fā)揮社區(qū)干部的群眾工作能力，使社區(qū)干部的“軟力”與城管隊員的“硬力”相結(jié)合，實現(xiàn)1＋1＞2的最佳管理效果。

加強對勾山、展茅、朱家尖三個街道城市管理工作。在維持現(xiàn)有體制的同時，委派我局業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任街道城管執(zhí)法中隊的中隊長，街道城管科長擔(dān)任政治指導(dǎo)員，對街道執(zhí)法中隊實行雙重管理。

建立小干島管理長效機制，成立小干島城管分隊，隸屬于我局城西中隊，配副股級分隊長1名，協(xié)管員5名。

（二）理順與職能劃轉(zhuǎn)部門的關(guān)系

杭州和深圳都實行相對集中城市管理行政處罰權(quán)，但兩者的執(zhí)法范圍又有所不同。杭州江干區(qū)、西湖區(qū)的城管執(zhí)法職能基本與我區(qū)相同，而深圳市實行街道綜合執(zhí)法，執(zhí)法的范圍更加寬泛。從我區(qū)目前的情況來看，由于相對集中行政處罰權(quán)的確立，客觀上割裂了城市管理相關(guān)法律所固有的許可、監(jiān)督、違法認(rèn)定、處罰的連續(xù)性，在個別領(lǐng)域出現(xiàn)了新的職能不清。如環(huán)保方面對噪聲和排污的檢測需要相應(yīng)設(shè)備和專業(yè)人員，但由于環(huán)保方面部分處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)后，環(huán)保局的相關(guān)人員和設(shè)備并未實行“人隨事轉(zhuǎn)、物隨事轉(zhuǎn)”，公共檢測設(shè)備隸屬環(huán)保部門，對于生活噪聲等專業(yè)性、技術(shù)性很強的執(zhí)法事項，查處時需要就環(huán)保部門專業(yè)技術(shù)人員和專門檢測設(shè)備，無形中造成效率低下。

深圳綜合執(zhí)法職能劃定的“四條原則”值得我們學(xué)習(xí)借鑒。建議參照深圳綜合執(zhí)法原則，進一步明確城管部門與相關(guān)職能部門的職責(zé)，如對于環(huán)保執(zhí)法方面噪聲、排污監(jiān)管等專業(yè)性、技術(shù)性很強的執(zhí)法事項，需要進行專業(yè)檢測的，建議明確由環(huán)保部門首先受理并做好群眾工作，只有檢測結(jié)果超標(biāo)，才移交城管執(zhí)法部門查處；或者為城管部門增配環(huán)保檢測所需要的相應(yīng)設(shè)備和專業(yè)人員，賦予城管檢測職權(quán)，便于城管部門及時有效地開展執(zhí)法工作。對其他有明確管理或執(zhí)法主體的，都應(yīng)采取“按責(zé)處置”原則，由該部門負責(zé)，做到守土有責(zé)，守土盡責(zé)。通過政府督查、向社會公開等手段，督促有關(guān)部門認(rèn)真履行管理職責(zé)。

（三）深化聯(lián)合會審制度改革

針對一些職能部門以行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)為由，對一些審批許可事項，只批不管，以罰代管，忽視了自己的日常監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致我區(qū)部分路段出現(xiàn)室內(nèi)無照經(jīng)營多、取締難的現(xiàn)狀，建議進一步深化聯(lián)合會審制度，在原協(xié)調(diào)會紀(jì)要的基礎(chǔ)上，出臺區(qū)政府規(guī)范性文件，組建聯(lián)合會審辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)城管辦，抽調(diào)規(guī)劃、建設(shè)、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、消防、公安（交警）等部門人員組成，加強聯(lián)合會審力度。加強對店面裝修的監(jiān)察，對涉及納入聯(lián)合會審范圍的業(yè)態(tài)，關(guān)口前移，提前介入，由聯(lián)合會審辦公室現(xiàn)場辦公，實行聯(lián)審聯(lián)批，并通過許可、年審等手段加強前期干預(yù)和后續(xù)管理，從源頭上控制無照經(jīng)營。

（四）加快“數(shù)字化城管”建設(shè)

建議成立普陀區(qū)“數(shù)字化城管”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對“數(shù)字城管”建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，由區(qū)城管委及其辦公室負責(zé)組織協(xié)調(diào)職工作。成立“普陀區(qū)數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心”，采用“兩級監(jiān)督、兩級指揮”模式，主要負責(zé)信息的采集管理、核查、立案、檢查、結(jié)案、考核以及派遣、督辦、協(xié)調(diào)等。實施范圍一期終端接入建成區(qū)12.5平方公里范圍內(nèi)與事件部件相關(guān)的責(zé)任單位。通過按責(zé)處置，量化考核，督察通報，調(diào)動相關(guān)部門的工作積極性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)職能部門和街道辦事處等的管理資源和執(zhí)法力度，有效解決城市管理工作中職責(zé)交叉、多頭管理的問題。

（五）加強城管隊伍建設(shè)。

一是加強城管黨建工作，建議成立區(qū)城管執(zhí)法局黨委，設(shè)立專職副書記，加快黨員發(fā)展速度，在優(yōu)秀協(xié)管員中發(fā)展一批黨員，發(fā)揮黨組織在城市管理中的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用。二是根據(jù)城市發(fā)展和管理的需要，建立城管執(zhí)法人員增編機制，確保城管執(zhí)法力量與管理任務(wù)同步增加。目前亟需增加協(xié)管員編制15名（進社區(qū)10名，小干長效管理5名），核定行政編制4名。增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4個，其中正股級3個(三個街道中隊長)，副股級1個(小干分隊長)。三是根據(jù)城市管理行政執(zhí)法工作的性質(zhì)、職業(yè)特點和社會經(jīng)濟的發(fā)展，保留城管協(xié)管員招考進編制度，逐步改善城管協(xié)管員的工資福利，以待遇留人。四是充分考慮城管工作的特殊性，加大對城市管理經(jīng)費、執(zhí)法辦案經(jīng)費和保障資金的投入。提高城管部門預(yù)算業(yè)務(wù)系數(shù)，確保城市管理必要的執(zhí)法經(jīng)費的開支，改善隊員執(zhí)法裝備配置和辦公條件，減輕隊員的工作強度和壓力。